Cos'è il PNRR

Il PNRR italiano illustra gli investimenti e le riforme che il Paese intende mettere in campo con il sostegno del Dispositivo di Ripresa e Resilienza, strutturati in un pacchetto completo e coerente di misure che si sviluppa intorno a tre assi strategici - digitalizzazione e innovazione, transizione ecologica e inclusione sociale - e si declina in sei Missioni:

• Missione 1 – Digitalizzazione, innovazione, competitività, cultura e turismo
• Missione 2 – Rivoluzione verde e transizione ecologica
• Missione 3 – Infrastrutture per una mobilità sostenibile
• Missione 4 – Istruzione e ricerca
• Missione 5 – Coesione e inclusione
• Missione 6 – Salute

L’Italia si colloca tra gli Stati membri che più beneficeranno del Dispositivo per la Ripresa e la Resilienza, con un finanziamento di 191,5 miliardi di euro, tra sovvenzioni e prestiti.

Le sei Missioni condividono tre Priorità trasversali: il contrasto alle discriminazioni di genere, l’accrescimento delle competenze, delle capacità e delle prospettive occupazionali dei giovani ed il riequilibrio territoriale e lo sviluppo del Mezzogiorno.

Ogni Missione si articola ulteriormente in Componenti (sedici in totale). Ciascuna Componente aggrega riforme ed investimenti riconducibili al medesimo settore specifico d’intervento e costituisce un pacchetto coerente di misure complementari.

I target e le milestone

I Piani Nazionali di Ripresa e Resilienza sono programmi “performance based”: questo significa che i pagamenti dell’Unione Europea allo Stato membro sono condizionati al conseguimento degli obiettivi e dei traguardi – cosiddetti “target” e “milestone” (T&M) – individuati per ciascuna misura e concordati con la Commissione. Per ognuno è stabilita una precisa scadenza temporale, che deve essere rispettata affinché la Commissione autorizzi l’erogazione dei finanziamenti. Per questo è fondamentale che le misure previste all’interno del PNRR siano attuate con grande efficacia e tempestività.

I target sono traguardi quantitativi da raggiungere tramite la misura del PNRR (riforma o investimento) cui si riferiscono e sono misurati tramite indicatori ben specificati (es. km di ferrovie costruite, metri quadri di superficie oggetto di interventi di efficientamento energetico, numero di studenti che hanno completato la formazione, ecc.).

Le milestone sono invece traguardi qualitativi che scandiscono generalmente le fasi chiave – di natura amministrativa e procedurale – dell’attuazione delle misure (es. legislazione adottata, piena operatività dei sistemi informativi, ecc.).

Il Piano Nazionale per gli investimenti Complementari (PNC)

Il Governo italiano ha approvato un piano destinato a finanziare specifiche azioni che integrano e completano gli investimenti previsti dal PNRR. Si tratta del Piano Nazionale Complementare (PNC), con cui sono stati stanziati ulteriori 30,6 miliardi di risorse nazionali, disponibili in aggiunta ai 191,5 miliardi di euro derivanti dal Dispositivo per la Ripresa e la Resilienza (Recovery and Resilience Facility, RRF), che finanzia il PNRR.

Il piano è stato istituito con il decreto-legge n. 59 del 6 maggio 2021 (convertito, con apposite modifiche, dalla legge n. 101 del 1 luglio 2021), che individua le risorse e gli interventi in cui è articolato.

Il decreto-legge individua, in particolare, 30 interventi, di cui 24 finanziati esclusivamente dal PNC (gli interventi del Piano) e 6 cofinanziati dal PNRR e dal PNC. Si tratta, in questo secondo caso, di interventi già pianificati dal PNRR e per i quali il PNC prevede risorse aggiuntive, così contribuendo al loro finanziamento.

I principali attori del PNRR

Per la gestione del Piano Nazionale di Ripresa e Resilienza è stato adottato un modello di governance multilivello che coinvolge un’ampia varietà di attori.

Al fine di dare concreta attuazione al Piano, le Amministrazioni centrali titolari di interventi PNRR (Ministeri e Dipartimenti della Presidenza del Consiglio dei Ministri competenti per materia), in base alla natura del progetto e a quanto specificato all’interno del Piano stesso, possono procedere all’attuazione dei progetti attraverso due diverse modalità.

La modalità “a titolarità” prevede una procedura di attuazione diretta: in tal caso, la stessa Amministrazione centrale titolare di interventi del PNRR potrà operare, attraverso le proprie strutture amministrative preposte (Dipartimenti, Servizi, Uffici o altro), direttamente in veste di soggetto attuatore e quale titolare del progetto incluso nell’investimento o oggetto di riforma. È quindi responsabile degli adempimenti amministrativi e di tutte le attività necessarie alla sua realizzazione. Con la modalità “a regia”, le Amministrazioni centrali titolari di interventi PNRR si avvalgono per la loro realizzazione di soggetti terzi che prendono il nome di Soggetto attuatore selezionati in base alle caratteristiche dell’intervento da realizzare e in linea con quanto indicato nel PNRR attraverso differenti modalità e strumenti amministrativi (pubblicazione di decreti di assegnazione risorse, pubblicazione di bandi e avvisi, ecc.).

Soggetto attuatore è quindi il Soggetto pubblico o privato responsabile dell’attuazione del progetto/intervento finanziato dal PNRR e di norma coincide con il titolare del codice unico di progetto (CUP). A svolgere il ruolo di Soggetto attuatore possono essere, oltre alle stesse Amministrazioni centrali, le Regioni, le Province Autonome di Trento e Bolzano o gli Enti locali, sulla base delle specifiche competenze istituzionali e di quanto stabilito all’interno del Piano, oppure altri soggetti pubblici o privati.

Questi soggetti possono attuare l’intervento attraverso le proprie strutture oppure avvalendosi di Soggetti attuatori esterni, anche detti “di secondo livello” o “delegati”, talvolta già indicati all’interno del PNRR o comunque individuati secondo le modalità previste dalla normativa nazionale ed europea vigente e applicabile.

Per Soggetto realizzatore o esecutore si intende invece l’operatore economico a vario titolo coinvolto nella realizzazione del progetto (ad esempio, in quanto fornitore di beni e servizi o esecutore dei lavori) e individuato dal Soggetto attuatore o sub-attuatore nel rispetto della normativa comunitaria e nazionale applicabile in materia di contratti pubblici.

Nel mese di gennaio 2023 il Governo italiano ha avviato una ricognizione dello stato generale di attuazione del PNRR, dalla quale sono emerse diverse criticità. A fronte di ciò, nonché per declinare a livello nazionale il piano europeo “REPowerEU”, è stata predisposta una proposta di revisione del PNRR, presentata dal Governo alla Commissione Europea il 7 agosto 2023. Tale proposta è stata approvata con una Proposta di Decisione di Esecuzione del Consiglio, successivamente adottata dal Consiglio dell’Unione l’8 dicembre 2023. Il Governo italiano recepirà a breve, tramite decreto, il PNRR italiano revisionato.