Guida ai beneficiari pubblici del PR FESR

I soggetti che ricevono le risorse europee del PR FESR Piemonte 2021-2027 si impegnano a realizzare gli interventi rispettando le condizioni stabilite dal Sistema di Gestione e controllo, che prevedono tutta una serie di adempimenti necessari sia in fase di rendicontazione delle spese e sia nell'ambito della realizzazione degli interventi stessi.

 
Quando i beneficiari del Programma sono i Comuni e gli Enti locali un ruolo determinante lo assume il pieno rispetto  della normativa dei contratti pubblici, che è condizione essenziale per ottenere il finanziamento in forma integrale e senza applicazione di rettifiche finanziarie.

Nella consapevolezza che non è spesso facile districarsi nella normativa, soprattutto alla luce dei numerosi interventi che il Legislatore italiano ha attuato negli anni, talvolta anche con modifiche importanti, questa breve guida vuole cercare di essere di supporto ai beneficiari per fornire le informazioni essenziali al fine di non incorrere in riduzione dei finanziamenti e di mitigare i relativi rischi di irregolarità. Gli uffici regionali sono sempre a disposizione per ulteriori approfondimenti. 

Cosa sono i controlli di primo livello

Innanzitutto, è utile inquadrare il tema dal punto di vista generale. Nell’ambito dei progetti finanziati con le risorse europee sussiste in capo alla Regione Piemonte l’obbligo di controllare tutte le azioni, affinché queste siano attuate in completa conformità al diritto applicabile, che è costituito dal diritto dell’Unione europea e dalle disposizioni nazionali sui contratti pubblici (ultimo e più importante dei quali è il d.Lgs. 36/2023). 

Gli enti che ricevono le risorse e che devono effettuare i relativi interventi sono chiamati dunque a  scegliere i propri fornitori favorendo il più possibile la libera concorrenza, cercando di ampliare il proprio mercato di riferimento e di realizzare i progetti in maniera più efficiente. La concorrenza tra gli operatori, infatti, è funzionale a conseguire il miglior risultato possibile.
Non si tratta quindi di un rispetto solo formale delle procedure, ma anche e soprattutto sostanziale.

Per l’elenco dettagliato dei documenti oggetto di controllo, consultare l’apposita guida (pagine 11 e seguenti).

Le conseguenze delle irregolarità

La Commissione europea ha pubblicato alcuni importanti orientamenti  per la determinazione delle rettifiche finanziarie da applicare alle spese finanziate dall'Unione in caso di mancato rispetto delle norme in materia di appalti pubblici. Sono disposte dalla Decisione della Commissione europea del 14/05/2019 (2019) 3452 final. 

La finalità di tali orientamenti è fare in modo che esista un’omogeneità nell’applicare  tali rettifiche, evitando quindi disparità di trattamento tra i beneficiari. Due sono gli obiettivi principali: accrescere la certezza giuridica per gli Stati membri dando uno strumento per individuare in maniera precisa e puntuale i presupposti e garantire la proporzionalità, esaminando gli eventuali errori in base alla natura degli stessi.

Sono in totale 23 le tipologie di possibili irregolarità che la Commissione ha individuato e per ciascuna di esse corrispondono tassi di rettifica, parametrati  alla relativa gravità. Si va, ad esempio, da una rettifica totale (100%) in caso di mancata pubblicazione di un bando di gara o di assegnazione diretta ingiustificata, a ipotesi trattate meno severamente, come la mancanza di giustificazione dell’omessa suddivisione di un appalto in lotti, che prevede invece una riduzione del 5%.

L’elenco delle irregolarità non è chiaramente esaustivo, ma serve come indicazione per l’applicazione in analogia in caso di casistiche meno gravi e come guida per proporzionare la rettifica al singolo caso specifico. 

Qualora nella stessa procedura di gara venga rilevata più di un’irregolarità i tassi non vengono comunque mai cumulati, ma si applica solo il più alto, in unica soluzione.

L’Autorità di Gestione del PR FESR 2021-2027, nell’ambito delle attività dei controlli di primo livello, si avvale quindi degli orientamenti della Commissione per svolgere il proprio lavoro di verifica sugli affidamenti, collaborando il più possibile con i beneficiari per prevenire lì dove possibile di incorrere in una riduzione dei finanziamenti. I controlli vengono effettuai in base ad apposite check list che seguono fedelmente l’iter che la stazione appaltante dovrebbe aver percorso per arrivare alla scelta del contraente. 

Leggere preventivamente le check list può essere utile già prima di effettuare l’affidamento: costituiscono infatti la migliore linea guida per evitare di incorrere in errori e, soprattutto, anticipano tutti i nodi su cui verrà, ex post, effettuata la verifica. 

I controllori di primo livello, infatti, non si possono discostare nella loro valutazione da quello che è già previsto nella check list predeterminata e approvata nell’ambito del Sistema di Gestione e controllo, né aggiungere ulteriori domande. 

 

Alcuni consigli di carattere generale

• Motivare sempre al meglio le scelte effettuate (non solo nella determinazione a contrarre, ma in tutti gli atti relativi alla procedura);
• Tenere traccia formale di tutti i passaggi e di tutte le operazioni compiute;
• Raccogliere e caricare sul sistema informativo preposto tutta la documentazione completa nei tempi richiesti (per evitare di dover richiedere integrazioni che dilatano i tempi per l'espletamento dei controlli e, di conseguenza, per la validazione della spesa e per i pagamenti);
• Prestare attenzione al rischio di incorrere in frazionamento artificioso e alla necessità di suddividere in lotti lì dove opportuno (in caso di mancata suddivisione, motivare la scelta)
• Verificare attentamente i requisiti degli operatori (art. 99 e 52, d.lsg. 36/23)
• Adottare a conclusione di ogni affidamento un certificato di regolare esecuzione (per i lavori) o la verifica di conformità (per i servizi)

I casi più frequenti di irregolarità

Guardando al passato e alla programmazione precedente, sono stati 1150 gli affidamenti oggetto di verifica di primo livello nell’ambito della Programmazione del FESR 2014-2020.  

La percentuale delle irregolarità rilevate sul totale degli affidamenti controllati è stata piuttosto contenuta: si assesta infatti a poco più del 10% degli affidamenti oggetto di controllo, segno che in linea generale gli enti pubblici dimostrano una buona conoscenza e applicazione del contesto giuridico di riferimento. 

Le casistiche di rettifiche più frequenti, tra l’altro, sono state limitate per la maggior parte dei casi a riduzioni di finanziamento piuttosto basse, che vanno dal 2 al 5 per centro dell’importo concesso. 

Si sono concentrate principalmente sui mancati o parziali controlli relativi alla verifica del possesso dei requisiti verso i soggetti affidatari da parte delle stazioni appaltanti, con particolare riferimento agli affidamenti sotto i 40 mila euro. L’attività è prevalentemente di natura burocratica e spesso viene considerata lunga e complessa, ma negli ultimi anni, grazie all’interoperabilità dei dati, è possibile svolgerla in maniera molto più rapida rispetto al passato.

Un’altra irregolarità in cui spesso si è ricaduti riguarda il mancato rispetto degli obblighi di pubblicazione, anche in questo caso relativamente ad affidamenti di importo basso. Con uno sforzo formativo informativo ulteriore è possibile ulteriormente abbassare il numero di tali irregolarità.

Consulta il dettaglio statistico sui controlli effettuati nella programmazione 2014-2020. 

L'impegno dell'Autorità di Gestione del Programma, infatti, è il rafforzamento amministrativo, che si sta già attuando con il PRIGA, il Piano di Rigenerazione Amministrativa.

Le principali novità del nuovo Codice Appalti (d. lgs. 36/2023)

Il nuovo codice dei contratti pubblici (d.lgs. 36/2023) è pienamente operativo dal 1 gennaio 2024, dopo una fase transitoria durata sei mesi. 

I principi ispiratori sono: il risultato (art. 1) ovvero massima tempestività e  migliore rapporto possibile tra qualità e prezzo; la fiducia (art. 2) connessa alla buona fede e alla tutela dell’affidamento; l'accesso al mercato (art. 3) nel rispetto dei principi di concorrenza, di imparzialità, di non discriminazione, di pubblicità e trasparenza, di proporzionalità; la buona fede e la tutela dell’affidamento (art. 5), comportamento reciproco da tenere per le stazioni appaltanti e per gli operatori economici.

Tra le novità più dirompenti, ma potenzialmente più efficaci, c'è la digitalizzazione dell'intero ciclo di vita dei contratti pubblici, che si traduce dal 1 gennaio 2024 con l'obbligo di utilizzare piattaforme digitali “certificate” per la redazione o acquisizione degli atti relativi alle procedure di programmazione, progettazione, pubblicazione, affidamento ed esecuzione dei contratti; la trasmissione dei dati e documenti alla Banca Dati.

Sul sito ANAC è disponibile l’elenco delle piattaforme certificate, così come quello delle stazioni appaltanti qualificate.

Tra le altre modifiche, la programmazione dei servizi che da biennale diventa triennale, la riduzione a due dei livello di progettazione, la possibilità di ricorrere all'appalto integrato, la nuova figura del RUP (responsabile unico del progetto), la possibilità per quest'ultimo di far parte e di presiedere le commissioni di gara. 

Consulta lo schema di sintesi delle principali novità.