Gestione del procedimento amministrativo delle varianti semplificate al PRG relative a progetti presentati agli Sportelli unici per le attività produttive (SUAP)

I riferimenti normativi del procedimento di formazione e approvazione di una variante semplificata SUAP sono i seguenti:

• articolo 8, comma 1 del decreto del Presidente della Repubblica 7 settembre 2010, n. 160;
• articoli 14, 14 bis, 14 ter, 14 quater, della legge 7 agosto 1990, n. 241;
• articolo17 bis, comma 4, della legge regionale 5 dicembre 1977, n. 56;
• circolare del Presidente della Giunta regionale 21 febbraio 2019, n. 2/AMB. Indirizzi in merito alle varianti di cui all’articolo 17 bis, comma 4, della legge regionale 5 dicembre 1977, n. 56 (Tutela ed uso del suolo) relative a progetti presentati agli Sportelli unici per le attività produttive (BU9S4 28/02/2019).

Riferimenti normativi urbanistica

(testo estratto dalla circolare del Presidente della Giunta regionale 21 febbraio 2019, n. 2/AMB)

Per quanto concerne i requisiti di ordine generale, il ricorso a tale procedura è ammesso solo alle tassative condizioni previste dall’articolo 8, comma 1, d.p.r. 7 settembre 2010 n. 160 che sono le seguenti:

1. lo strumento urbanistico:
   - deve essere caratterizzato dalla mancanza di aree da destinare all’insediamento di impianti produttivi ai sensi del d.p.r. 160/2010, con classificazione di zona idonea al tipo di richiesta presentata;
   - in alternativa, le aree previste dal medesimo strumento urbanistico devono risultare insufficienti in relazione al progetto presentato;
2. l’indizione della conferenza deve essere oggetto di pubblico avviso

(testo estratto dalla circolare del Presidente della Giunta regionale 21 febbraio 2019, n. 2/AMB)

Perché a tale procedura derogatoria possa legittimamente farsi luogo, occorre che siano preventivamente accertati in modo oggettivo e rigoroso i presupposti di fatto richiesti dalla norma, e quindi anche l’assenza nello strumento urbanistico di aree destinate ad insediamenti produttivi ai sensi del d.p.r. 160/2010 ovvero l’insufficienza di queste, laddove per “insufficienza” deve intendersi, in costanza degli standard previsti, una superficie non congrua (e, quindi, insufficiente) in ordine all’insediamento da realizzare (cfr. Consiglio di Stato, sez. IV, 15 luglio 2011, n. 4308; Consiglio di Stato, 25 giugno 2007, n. 3593; Consiglio di Stato, 3 marzo 2006, n. 1038).
Il concetto di sufficienza o insufficienza delle aree esistenti va verificato “in relazione al progetto presentato”, il che certamente significa che esiste un margine di flessibilità e adattabilità di quest’ultimo, per inserirlo nel contesto risultante dallo strumento urbanistico vigente, resta fermo, però, che il parametro di riferimento è costituito dallo strumento vigente, il quale non può essere esso oggetto di modifiche per adeguarlo alle esigenze del proponente (cfr. Consiglio di Stato, sez. VI, 25 giugno 2007, n. 3593).
Sempre in ordine al giudizio di sufficienza, la Giurisprudenza ha reiteratamente interpretato tale normativa nel senso che, nell’ipotesi di ampliamento di un insediamento produttivo preesistente, la necessità di variare lo strumento urbanistico deve essere valutata in relazione al progetto presentato, cioè tenendo conto della circostanza che trattasi di un progetto di ampliamento di un insediamento produttivo già operante, sicché l’area da destinare all’ampliamento della relativa attività non può essere ricercata altrove, ma deve evidentemente trovarsi in stabile e diretto collegamento con quella dell’insediamento principale e da ampliare (T.a.r. Sicilia - Catania, Sez. I, sentenza 30 luglio 2015, n. 2103).
In altre parole, l’insufficienza di aree, intesa in senso urbanistico, si ritiene sussistente anche nelle ipotesi di ampliamento di un impianto produttivo quando le aree contigue, sulle quali l’impianto produttivo esistente abbia la documentata necessità di estendersi, risultino avere una diversa destinazione urbanistica. Ed invero, se lo strumento urbanistico generale vigente non ha previsto la delocalizzazione di quell’impianto, la verifica della sussistenza o dell’insufficienza di aree va fatta con riferimento alle esigenze di funzionamento e di sviluppo di quel determinato impianto e non va estesa all’intero territorio comunale.

(testo estratto dalla circolare del Presidente della Giunta regionale 21 febbraio 2019, n. 2/AMB)

Giova ricordare che, attraverso la variante in questione, non possono mai essere modificati o non rispettati gli strumenti sovracomunali, quali i piani di bacino, i piani territoriali regionali, i piani provinciali etc..
La difformità del progetto rispetto alla pianificazione sovraordinata, come ad esempio alla pianificazione paesaggistica, a quella di bacino o delle aree protette non consente l’applicazione del procedimento in quanto i vincoli posti da dette pianificazioni non sono superabili con la pianificazione urbanistica comunale.
In particolare, si fa presente che il progetto dovrà prevedere il calcolo del consumo del suolo e che il Comune, nella delibera di approvazione, ne dovrà dare evidenza esprimendosi, in quanto tale consumo va comunque computato ai fini del rispetto dell’articolo 31 del Piano Territoriale Regionale (PTR).
Per quanto attiene al Piano Paesaggistico Regionale (PPR), si mette in evidenza che la documentazione progettuale necessita della verifica di coerenza ai sensi dell’articolo 46, comma 9, delle relative Norme tecniche attuative (NTA) del PPR.
In relazione al Piano per l’Assetto Idrogeologico (PAI), il punto 3.3 della d.g.r. 7 aprile 2014, n. 64-7417, che disciplina le modalità di adeguamento dei piani urbanistici con il PAI, prevede la possibilità di modificazioni al quadro dei dissesti e alla carta di sintesi della pericolosità geomorfologica e dell’idoneità all’utilizzazione urbanistica, purché sussistano le garanzie della presenza della Regione in conferenza e siano prodotti gli elaborati geologici relativi ad un intorno significativo dell'area oggetto di variante.

(testo estratto dalla circolare del Presidente della Giunta regionale 21 febbraio 2019, n. 2/AMB)

Il carattere straordinario della procedura di variante ex articolo 8 del d.p.r. n. 160/2010, che approva non piani ma progetti che comportano la variazione degli strumenti urbanistici, non solo si esplica in un suo limitato utilizzo, ma ha riflessi anche sulla natura e sugli effetti di detta variante rispetto alle varianti urbanistiche. Essa infatti, non può essere assimilata alle varianti che modificano a tempo indeterminato la disciplina urbanistico- edilizia di un’area (destinazione d’uso, indici, parametri, ecc.) e deve essere vincolata in modo inscindibile, pena inefficacia, alla realizzazione del progetto di attività produttiva da cui deriva.
Non sembra quindi opportuno che la variante ex articolo 8, riferita a un singolo progetto difforme dallo strumento urbanistico, comporti una modifica permanente della disciplina urbanistica dell’area interessata, anche qualora l’opera non si realizzi. È invece conforme alla ratio della norma che essa produca soltanto effetti finalizzati alla realizzazione di quel progetto e che la mancata realizzazione del medesimo progetto per qualsiasi motivo, comporti la decadenza della variante e il ritorno dell’area interessata alla disciplina urbanistica precedente.
La variante deve essere inoltre quella strettamente necessaria per la realizzazione di quel progetto.

La documentazione da predisporre per l’avvio del procedimento è descritta nel dettaglio nell’Allegato A della citata Circolare del Presidente della Giunta regionale 21 febbraio 2019, n. 2/AMB.
In sintesi, oltre al progetto edilizio necessario per le istanze da presentare ai Suap, eventualmente corredato da quanto richiesto in materia di valutazione di impatto ambientale (VIA) o da altra documentazione necessitante per l’acquisizione dei titoli abilitativi, sono necessari gli elaborati della variante urbanistica indicati dall’art. 17 bis comma 14.

Per quanto inerente alla firma digitale degli elaborati è richiesta la modalità PAdES in quanto non necessita di installazione e utilizzo di software per l’apertura e la consultazione dei contenuti. Il documento deve consentire altresì l’utilizzo di funzioni di ricerca.

(testo estratto dalla circolare del Presidente della Giunta regionale 21 febbraio 2019, n. 2/AMB)

In coerenza con il dettato normativo, la verifica della procedibilità dell’istanza viene effettuata dal Responsabile dello Sportello unico.
In tutti i casi compete al Responsabile SUAP l’attivazione delle verifiche in ordine:

• alla mancanza e/o insufficienza di aree idonee all’esercizio di attività produttive ai sensi del d.p.r. 160/2010;
• alla conformità della documentazione tecnica presentata;
• alla congruità, in termini di verifica e di proposta, rispetto alle urbanizzazioni primarie ed alle cessioni per le urbanizzazioni secondarie;
• al controllo dei presupposti (normativi, regolamentari, etc.) urbanistico/edilizi per il successivo rilascio dei permessi e/o autorizzazioni;
• alla verifica di ottemperanza delle condizioni poste dalla conferenza.

Il Responsabile SUAP dovrà assicurare, pertanto che la documentazione oggetto di esame in sede di conferenza di servizi sia coerente con i contenuti evidenziati nel presente documento.
Il responsabile SUAP dovrà trasmettere inoltre ai soggetti di cui all’articolo 17 bis, comma 4, della l.r. 56/1977 le eventuali osservazioni pervenute o l’attestazione che non ne siano pervenute prima della convocazione della conferenza di servizi finale per gli adempimenti di cui alla lettera e) del citato articolo.

(testo estratto dalla circolare del Presidente della Giunta regionale 21 febbraio 2019, n. 2/AMB)

Per quanto riguarda invece il raffronto fra le norme generali di disciplina della conferenza di servizi di cui alla l. 241/1990 e la specifica disciplina dettata dalla l.r. 56/1977, si osserva che il comma 4 dell’articolo 17 bis della l.r. 56/1977 prevede che il responsabile del SUAP convochi la conferenza di servizi “in seduta pubblica”: la norma pare intesa a salvaguardare la partecipazione al procedimento da parte dei soggetti interessati.
Sul punto occorre tuttavia osservare che la novella che ha riformato l’istituto della conferenza di servizi ha recato un mutamento importante, introducendo quale modalità ordinaria di svolgimento della conferenza di servizi la conferenza semplificata, la quale si tiene in modalità “asincrona”, ovvero senza riunione, mentre ha riservato la conferenza simultanea, con la riunione, ai casi strettamente necessari elencati nella normativa riformata, ad esempio limitandola a decisioni o progetti complessi.
In tal senso si può ritenere che la finalità della norma circa la convocazione in seduta pubblica, abbia l’obiettivo di consentire la più ampia partecipazione e che essa possa essere ottemperata attraverso la pubblicazione dell’indizione della conferenza e, successivamente, con il deposito del verbale della conferenza di servizi al fine di garantire il principio di pubblicità dell’azione della P.A.

(testo estratto dalla circolare del Presidente della Giunta regionale 21 febbraio 2019, n. 2/AMB)

L’articolazione dei tempi del procedimento di variante urbanistica semplificata è contenuta nell’articolo 17 bis, comma 4, della legge regionale 5 dicembre 1977, n. 56 (Tutela ed uso del suolo).
Poiché la variante urbanistica semplificata è sottoposta alla verifica di assoggettabilità alla VAS, la cui disciplina è prevista dalla normativa europea, recepita a livello nazionale dal d.lgs. 152/2006, i tempi del procedimento di variante previsti dalla l.r. 56/77 dovranno essere coordinati con quelli stabiliti per la VAS dal d.lgs. 152/2006.
A tal fine, gli aspetti concernenti la VAS sono stati integrati nei procedimenti di cui all’art. 17 bis, l.r. 56/77 con la D.G.R. 29 febbraio 2016, n. 25-2977, Allegato 1, schema k).
È altresì necessario che il responsabile SUAP, nella comunicazione di indizione della conferenza, indichi i termini per la richiesta di integrazioni documentali e di chiarimenti relativi a fatti, stati o qualità non attestati in documenti già in possesso dell’Amministrazione, nonché i termini per il pronunciamento definitivo da parte dei soggetti convocati all’interno della conferenza (art. 14 bis, comma 2, lett. c), l. 241/90 ).
Occorre dunque ribadire che i termini debbono decorrere soltanto allorché la documentazione sia correttamente presentata e non possano andare a detrimento dei termini concessi per il pronunciamento.
Ne consegue che, qualora la documentazione debba essere modificata, il SUAP è tenuto a darne comunicazione alle Amministrazioni partecipanti e deve provvedere a fissare un nuovo termine per il pronunciamento.

(testo estratto dalla circolare del Presidente della Giunta regionale 21 febbraio 2019, n. 2/AMB)

Il SUAP svolge un ruolo propulsivo e di raccordo nell’ambito del procedimento, mentre le competenze in ordine alle valutazioni degli endoprocedimenti che concorrono nel procedimento SUAP continuano ad essere svolte dalle Amministrazioni cui la legge espressamente le attribuisce, siccome, secondo il consolidato orientamento giurisprudenziale, la conferenza di servizi non spoglia le Amministrazioni dei poteri e delle competenze proprie ma li mantiene integri, costituendo semplicemente un modulo organizzativo di semplificazione ed ottimizzazione temporale del procedimento al fine del miglior raccordo delle Amministrazioni nei procedimenti pluristrutturati.
Per quanto attiene più propriamente al procedimento di VAS è importante chiarire che il ruolo di Autorità competente alla VAS, di cui all’articolo 5, comma 1, lett. p) del d.lgs. 152/2006 cui compete, fra l’altro, la decisione in ordine all’assoggettamento o all’esclusione da VAS del piano, è incardinato presso l’autorità comunale.
Anche il ruolo di Autorità procedente, definito all’articolo 5, comma 1, lett. q) del d.lgs. 152/2006 citato è incardinato presso l’autorità comunale.
Infine il soggetto istante, promotore del progetto sottoposto al procedimento valutativo, assume il ruolo di proponente, così come definito all’articolo 5, comma 1, lett. r) del d.lgs. 152/2006.

(testo estratto dalla circolare del Presidente della Giunta regionale 21 febbraio 2019, n. 2/AMB)

La normativa contenuta sia nell’articolo 8 del d.p.r. 160/2010 sia nell’articolo 17 bis della l.r. 56/1977, stabilisce che l’assenso della Regione è essenziale per la conclusione del procedimento di variante urbanistica.
Come anche ha sottolineato la giurisprudenza, il parere regionale ha natura di atto endo o infra procedimentale e la sua efficacia vincolante non incide sulla natura propria di questo, che rimane un atto interno nell’ambito di un procedimento unico.

(testo estratto dalla circolare del Presidente della Giunta regionale 21 febbraio 2019, n. 2/AMB)

Il procedimento di cui al comma 4 dell’articolo 17 bis della l.r. 56/1977 si connota per il fatto di essere un procedimento contraddistinto da notevole complessità, nel quale la ponderazione degli aspetti tecnici inerenti il progetto sottoposto ad approvazione si vanno a sommare con gli aspetti di ampia discrezionalità concessi agli Organi consiliari comunali sulla destinazione d’uso del territorio. Può risultare peraltro difficile la conciliazione dei due aspetti e il valore da attribuire al pronunciamento del Consiglio, organo al quale la legge prevede che debba essere trasmesso il verbale della conferenza al fine della sottoposizione a votazione nella prima seduta utile.
Il Consiglio comunale detiene la definitiva valutazione in merito alla sussistenza dei presupposti idonei a giustificare la deroga sul piano urbanistico: la previsione normativa della variante “eccezionale” di cui al comma 4 dell’articolo 17 bis della l.r. 56/1977 non determina infatti uno svuotamento della competenza pianificatoria del Consiglio Comunale.
Si ritiene che la proposta di variante positivamente licenziata dalla conferenza di servizi non sia vincolante per il Consiglio comunale, ma assuma unicamente il ruolo di atto d’impulso, strumentale alla prosecuzione del procedimento, in cui il Consiglio comunale può e deve autonomamente valutare se aderire o meno alla proposta in questione (Consiglio di Stato, Sez. IV, sentenza 2ottobre 2012, n. 5187).
Tuttavia va ricordato come, soprattutto la giurisprudenza più recente, richiami la necessità da parte del Consiglio Comunale di adeguatamente motivare e di sostenere il diniego all’attività imprenditoriale proposta con ragioni inoppugnabili e in base a scelte, che, seppur discrezionali, non siano arbitrarie ma sostenute da un documentato e non altrimenti perseguibile interesse pubblico.
Così pure è stato richiesto, nell’ambito delle valutazioni urbanistiche di competenza dell’organo consiliare, in caso di rigetto della proposta della conferenza, anche una particolare ponderazione degli opposti interessi, in considerazione delle aspettative sorte in capo agli istanti e delle particolari situazioni di affidamento.
Per tali motivazioni il ruolo da parte del Comune diventa particolarmente delicato: al fine di evitare discordanze di valutazione tra il Consiglio Comunale e il rappresentante comunale si ritiene consigliabile che quest’ultimo fin dall’inizio del procedimento instauri una fattiva attività di interlocuzione con i rappresentanti politici, in maniera tale da portare in conferenza gli orientamenti propri dell’organo assembleare e arricchire il dibattito conferenziale anche degli aspetti che la norma espressamente conferisce al predetto Organo.

La conferenza di servizi preliminare, prevista e normata dall'art. 14, comma 3, della legge 7 agosto 1990, n. 241 per progetti di particolare complessità e di insediamenti produttivi di beni e servizi, è finalizzata a indicare al richiedente, prima della presentazione di un’istanza o di un progetto definitivo, le condizioni per ottenere i necessari pareri, intese, concerti, nulla osta, autorizzazioni, concessioni o altri atti di assenso.
Il responsabile del procedimento, se ritiene di accogliere la richiesta motivata di indizione della conferenza, può indire una conferenza preliminare su motivata richiesta dell’interessato, corredata da uno studio di fattibilità.

A norma dell’art. 17 bis, comma 4, lettera d), della legge regionale 5 dicembre 1977, n. 56 il responsabile del SUAP cura la pubblicazione della variante urbanistica, comprensiva delle eventuali condizioni poste dalla conferenza, sul sito informatico degli enti interessati per quindici giorni consecutivi, nel rispetto della normativa in materia di segreto industriale e aziendale; entro i successivi quindici giorni è possibile presentare osservazioni.
La pubblicazione sul solo sito del SUAP non assolve alle disposizioni di legge.
Gli obblighi di pubblicità e trasparenza, in materia di attività di pianificazione e governo del territorio sono inoltre disciplinati in generale dall’articolo 39, del decreto legislativo 14 marzo 2013, n. 33.
Sempre a norma dell’art. 17 bis, comma 4, lettera d), della legge regionale 5 dicembre 1977, n. 56 la documentazione messa in pubblicazione sul sito informatico degli enti interessati è costituita dagli elaborati della variante urbanistica, come indicati nell’Allegato A della circolare del Presidente della Giunta regionale 21 febbraio 2019, n. 2/AMB. “Indirizzi in merito alle varianti di cui all’articolo 17 bis, comma 4, della legge regionale 5 dicembre 1977, n. 56 (Tutela ed uso del suolo) relative a progetti presentati agli Sportelli unici per le attività produttive“ (BU9S4 28/02/2019).

La determinazione conclusiva della conferenza sostituisce tutti gli atti di assenso, i pareri i nulla osta comunque denominati.
L’art. 14 quater, comma 1 della legge 7 agosto 1990, n. 241 prevede che “La determinazione motivata di conclusione della conferenza, adottata dall'amministrazione procedente all'esito della stessa, sostituisce a ogni effetto tutti gli atti di assenso, comunque denominati, di competenza delle amministrazioni e dei gestori di beni o servizi pubblici interessati”.
Tutti i pareri, autorizzazioni, concessioni, nulla osta o atti di assenso comunque denominati sono acquisiti nell'ambito della conferenza.

Non è previsto e non è necessario che i soggetti partecipanti emettano i singoli atti di propria competenza, sostituibili dalla determinazione motivata di conclusione della conferenza.
Nella disciplina della conferenza di servizi la determinazione motivata di conclusione della conferenza costituisce il provvedimento conclusivo del procedimento.
Pare utile ricordare che il titolo per la realizzazione dell’intervento è dato dal provvedimento conclusivo del procedimento unico. Il titolo abilitativo edilizio eventualmente rilasciato distintamente dalla conferenza di servizi, ha dunque tutti i suoi connotati consueti, ma ne resta – per così dire - sospesa l’efficacia fino a che non sussista il provvedimento o il momento conclusivo del procedimento unico.

Il procedimento volto all’approvazione di una variante al Piano Regolatore riguardante “attività di produzione di beni e servizi”, effettuabile tramite il procedimento di variante semplificata SUAP ai sensi dell’articolo 17 bis comma 4 della LR 56/77, può talvolta concernere una attività sottoposta all’emissione di un Provvedimento Autorizzatorio Unico Regionale (PAUR) definito dall'art. 27-bis del Dlgs 152/2006 (PAUR).
Tale norma prevede, al comma 7-ter, che  “Laddove uno o più titoli compresi nella determinazione motivata di conclusione della conferenza di cui al comma 7 attribuiscano carattere di pubblica utilità, indifferibilità e urgenza, costituiscano variante agli strumenti urbanistici e vincolo preordinato all’esproprio, la determinazione conclusiva della conferenza ne dà atto”

Al fine di coordinare i contenuti delle due differenti normative, entrambe vocate a fungere da Variante allo strumento urbanistico generale, il competente Settore della Regione Piemonte ha predisposto una proposta di 
“Diagramma di flusso (PAUR Integrato)” ove si “descrive il procedimento autorizzatorio unico regionale (PAUR) integrato con la procedura di approvazione della Variante urbanistica Semplificata e relativa VAS”.
Esso è valido per tutte le tipologie di varianti semplificate descritte dall’articolo 17 bis della lr 56/77 e pertanto anche per quelle di cui al comma 4 di cui al quesito.

Esso è reperibile alla pagina delle Valutazioni ambientali