Whistleblowing, segnalazione di condotte illecite

Nozione e aggiornamento normativo

L’istituto del whistleblowing è stato oggetto di riforma per effetto del D.Lgs. n. 24 del 10 marzo 2023, il quale disciplina la protezione delle persone che segnalano violazioni di disposizioni normative nazionali o dell’Unione europea che ledono l’interesse pubblico o l’integrità dell’amministrazione pubblica o dell’ente privato, di cui siano venute a conoscenza in un contesto lavorativo pubblico o privato.

La novella legislativa recepisce, a livello interno, la Direttiva (UE) 2019/1937 del Parlamento europeo e del Consiglio del 23 ottobre 2019.

La normativa, così come riformulata, è stata oggetto di circolare del RPCT pubblicata sulla pagina intranet della Regione al seguente percorso: Box Trasparenza e Anticorruzione/info utili/circolari. Ad essa si rimanda integralmente per le informazioni più di dettaglio.

Il D.Lgs. n. 24/2023 introduce forme di tutela rafforzata ed estesa anche a soggetti diversi da chi segnala, come il facilitatore o le persone menzionate nella segnalazione, senza differenziazione tra il settore pubblico e quello privato.

L’istituto è volto, da un lato, a garantire il diritto di manifestazione della libertà di espressione e d’informazione, mentre dall’altro si pone quale strumento di prevenzione e contrasto della corruzione, promuovendo l’emersione di illeciti commessi non solo all’interno della Pubblica Amministrazione, ma anche degli enti di diritto privato.

Il whistleblowing, dunque, rappresenta un importante presidio di difesa della legalità e del buon andamento delle amministrazioni.

Chi può effettuare segnalazioni

La nuova disciplina amplia il novero dei soggetti ai quali, all’interno del settore pubblico, è riconosciuta protezione in caso di segnalazione, divulgazione pubblica o denuncia. In particolare, la segnalazione può essere effettuata da:

• i dipendenti della Giunta regionale;
• i lavoratori autonomi che svolgono la propria attività lavorativa presso la Giunta regionale, ivi compresi: a) i lavoratori indicati al capo I della L. n. 81/2017; b) i titolari di un rapporto di collaborazione di cui all’art. 409 del Codice di procedura civile; c) i titolari di un rapporto di collaborazione di cui all’art. 2 del D.Lgs. n. 81/2015;
• i lavoratori o i collaboratori a qualsiasi titolo di imprese che, anche al di fuori dell’ambito di applicazione del Codice dei contratti pubblici, forniscono beni o servizi e realizzano opere in favore della Giunta regionale, inclusi i dipendenti e i collaboratori a qualsiasi titolo di società in house ed enti strumentali;
• i collaboratori e i consulenti della Giunta regionale, con qualsiasi tipologia di contratto o incarico a qualsiasi titolo, inclusi i liberi professionisti e i diretti collaboratori dei componenti della Giunta regionale;
• i volontari e i tirocinanti, retribuiti e non, che prestano la propria attività presso la Giunta regionale;
• gli azionisti, ovvero le persone fisiche che detengono azioni in uno dei soggetti partecipati dalla Regione Piemonte;
• le persone con funzioni di amministrazione, direzione, controllo, vigilanza o rappresentanza, anche qualora tali funzioni siano esercitate in via di mero fatto, presso la Giunta regionale.

A questi soggetti la tutela si applica anche quando il rapporto giuridico non sia ancora iniziato, se le informazioni sulle violazioni sono state acquisite durante il processo di selezione o in altre fasi precontrattuali, durante il periodo di prova e successivamente allo scioglimento del rapporto giuridico, se le informazioni sulle violazioni sono state acquisite nel corso del rapporto stesso.

Canali di segnalazione

Le segnalazioni possono essere trasmesse attraverso i seguenti canali previsti dal legislatore:

• a) Canale di segnalazione interna. La segnalazione è diretta al Responsabile della prevenzione della corruzione e della trasparenza e può essere effettuata tramite due modalità:
  • per iscritto avvalendosi esclusivamente della piattaforma dedicata presente in questa pagina web;
  • oppure in modalità orale, mediante l’incontro in presenza con il RPCT, da concordare fissando l’appuntamento al numero telefonico 011/4322084 e con l’assistenza di un funzionario verbalizzante appartenente all’ufficio di staff del RPCT.

  Accedendo alla piattaforma dedicata, la schermata iniziale che apparirà è: “Sei un whistleblower? Invia una segnalazione”. Qui il segnalante potrà procedere direttamente all’inserimento dei dati utili per effettuare la segnalazione. Al termine della segnalazione comparirà una ricevuta che fornisce un codice di accesso per le informazioni che il Responsabile Anticorruzione comunicherà al segnalante, sempre garantendone la riservatezza.

  Pertanto, chi ha già effettuato una segnalazione e vuole verificare a che punto è la stessa (cioè se è stata presa in carico e se è già presente una risposta), potrà accedere all’area che indica “Hai già effettuato una segnalazione? Inserisci la tua ricevuta”: inserendo il codice presente sulla ricevuta si potrà verificare lo stato della segnalazione.

  Il processo di gestione delle segnalazioni garantisce la riservatezza dell’identità della persona segnalante, di quella coinvolta o comunque dei soggetti menzionati nella segnalazione, nonché del contenuto della segnalazione stessa e della relativa documentazione.

  Il riscontro conclusivo alla segnalazione deve essere fornito entro tre mesi dalla data dell’avviso di ricevimento o, in mancanza di tale avviso, entro tre mesi dalla scadenza del termine di sette giorni dalla presentazione della segnalazione.

  Per quanto concerne le segnalazioni anonime, ovvero quelle effettuate dal segnalante senza fornire le proprie generalità, esse sono gestite secondo i criteri stabiliti per le segnalazioni ordinarie, ovvero sono sottratte al sistema di protezione previsto dalla legge e sono soggette alla disciplina del diritto di accesso.
  Le tutele previste dal decreto si applicano solo nel caso in cui il segnalante anonimo venisse successivamente identificato e subisse ritorsioni. Le stesse tutele si applicano anche nel caso di segnalazioni anonime presentate attraverso i canali della denuncia all’autorità giudiziaria o della divulgazione pubblica, sempre nel caso in cui il segnalante anonimo venisse successivamente identificato e subisse ritorsioni (art. 16, c. 4, del D.Lgs. n. 24/2023).

• b) Canale di segnalazione esterna presso ANAC, in presenza di una delle condizioni previste dal legislatore:
  • la persona segnalante ha già effettuato una segnalazione tramite il canale interno predisposto (segnalazione tramite la piattaforma dedicata e pubblicata sul sito della Regione ovvero incontro diretto con il RPCT), ma la segnalazione non ha avuto seguito;
  • il segnalante ha fondati motivi di ritenere che tramite il canale interno, la segnalazione non avrebbe un seguito efficace o che essa possa determinare il rischio di ritorsione;
  • la persona segnalante ha il fondato motivo di ritenere che la violazione possa costituire un pericolo imminente o palese per il pubblico interesse.

  Le segnalazioni scritte ad ANAC sono trasmesse avvalendosi della piattaforma predisposta dall’Autorità. È altresì possibile effettuare le segnalazioni in forma orale ovvero mediante incontro diretto.

  Ai sensi dell’art. 10 del D.Lgs. n. 24/2023, ANAC ha adottato Linee guida (approvate con Delibera n. 311 del 12 luglio 2023) relative alle procedure per la presentazione e la gestione delle segnalazioni esterne. Le Linee guida sono consultabili sulla pagina intranet della Regione al seguente percorso: Box Trasparenza e Anticorruzione/info utili/circolari.

• c) Divulgazioni pubbliche, attraverso le quali si intende rendere di pubblico dominio informazioni sulle violazioni tramite mezzi di diffusione in grado di raggiungere un numero elevato di persone. Esse possono essere effettuate al ricorrere di una delle seguenti condizioni:
  • il segnalante ha previamente effettuato una segnalazione interna ed esterna ovvero ha effettuato direttamente quella esterna e non vi è stato dato riscontro nei termini previsti dalla legge;
  • il segnalante ha il fondato motivo di ritenere che la violazione possa costituire un pericolo imminente o palese per il pubblico interesse;
  • il segnalante ha il fondato motivo di ritenere che la segnalazione esterna possa comportare il rischio di ritorsioni o possa non avere efficace seguito in ragione delle specifiche circostanze del caso concreto.
• d) Denuncia all’autorità giudiziaria o contabile, mediante la quale i soggetti tutelati hanno anche la possibilità di rivolgersi alle Autorità giudiziarie per inoltrare una denuncia di condotte illecite di cui essi siano venuti a conoscenza all’interno del proprio contesto lavorativo. A tal proposito, si ricordano le indicazioni già fornite da ANAC nelle LLGG n. 469/2021.

Oggetto della segnalazione

Oggetto della segnalazione sono le informazioni riguardanti violazioni di disposizioni normative nazionali o dell’Unione europea che ledono l’interesse pubblico o l’integrità dell’amministrazione pubblica, di cui il soggetto segnalante sia venuto a conoscenza nell’ambito del proprio contesto lavorativo.

Le violazioni, ai sensi dell’art. 2, c. 1, lett. a) del D.Lgs. n. 24/2023, sono i comportamenti, gli atti o le omissioni, che ledono l’interesse pubblico o l’integrità dell’amministrazione pubblica.

Per quanto concerne le violazioni di disposizioni normative nazionali, sono ricompresi:

• gli illeciti amministrativi, contabili, civili o penali;
• le condotte illecite rilevanti ai sensi del D.Lgs. n. 231/2001 o le violazioni dei modelli di organizzazione e gestione ivi previsti.

Con riferimento invece alle violazioni di disposizioni normative europee, sono ricompresi:

• gli illeciti commessi in violazione della normativa UE, così come indicata nell’Allegato 1 al D.Lgs. n. 24/2023 e di tutte le disposizioni nazionali che ne danno attuazione (anche se quest’ultime non sono espressamente elencate nel citato allegato);
• atti od omissioni che ledono gli interessi finanziari dell’Unione europea di cui all’art. 325 del TFUE specificati nel diritto derivato pertinente dell’UE;
• atti od omissioni riguardanti il mercato interno, di cui all’art. 26, paragrafo 2 del TFUE, comprese le violazioni delle norme dell’UE in materia di concorrenza e di aiuti di Stato, di imposta sulle società o i meccanismi il cui fine è ottenere un vantaggio fiscale che vanifica l’oggetto o la finalità della normativa applicabile in materia d’imposta sulle società;
• atti o comportamenti che vanificano l’oggetto o la finalità delle disposizioni di cui agli atti dell’Unione nei settori sopra indicati.

Tra le violazioni, non sono più ricomprese:

• 1. irregolarità, tuttavia esse possono costituire elementi concreti (indici sintomatici) tali da far ritenere al segnalante che potrebbe essere commessa una delle violazioni previste dal decreto;
• 2. contestazioni, rivendicazioni o richieste legate ad un interesse di carattere personale del segnalante, che attengono esclusivamente ai propri rapporti individuali di lavoro o di impiego pubblico, ovvero inerenti ai propri rapporti di lavoro o di impiego pubblico con figure gerarchicamente sovraordinate (art. 1, c. 2, lett. a);
• 3. violazioni disciplinate nelle direttive e nei regolamenti dell’Unione europea e nelle disposizioni attuative dell’ordinamento italiano che già garantiscono apposite procedure di segnalazione;
• 4. violazioni in materia di sicurezza nazionale, nonché di appalti relativi ad aspetti di difesa o di sicurezza nazionale, a meno che tali aspetti rientrino nel diritto derivato pertinente dell’Unione europea (art. 1, c. 2, lett. c). La materia, infatti, è di esclusiva competenza degli Stati membri e dunque non è ricompresa nell’ambito di attuazione della Direttiva (UE) 2019/1937 e quindi nemmeno nel D.Lgs. n. 24/2023, il quale ne dà attuazione all’interno dell’ordinamento.

Le tutele previste

Importante novità del D.Lgs. n. 24/2023, riguarda l’estensione del sistema di protezione anche a quei soggetti, diversi dal segnalante, i quali potrebbero essere oggetto di ritorsioni, anche indirette, per il ruolo assunto nel processo di segnalazione (interna o esterna), divulgazione pubblica o denuncia o in virtù del rapporto che li rende vicini al segnalante.

In particolare il riferimento è ai facilitatori, ovvero coloro che assistono il segnalante nel processo di segnalazione e che operano nel medesimo contesto lavorativo e la cui assistenza dev’essere mantenuta riservata; alle persone del medesimo contesto lavorativo della persona che ha effettuato la segnalazione, la denuncia o la divulgazione pubblica e che sono legate da uno stabile legame affettivo o di parentela entro il quarto grado; ai colleghi di lavoro che svolgono la propria attività nel medesimo contesto lavorativo della persona che ha effettuato la segnalazione, la denuncia o la divulgazione pubblica e che hanno con essa un rapporto abituale e corrente; agli enti di proprietà della persona che ha effettuato la segnalazione, la denuncia o la divulgazione pubblica o per i quali le stesse persone lavorano, nonché gli enti che operano nello stesso contesto lavorativo della persona che ha effettuato la segnalazione, la denuncia o la divulgazione pubblica.

Il sistema di protezione si basa su quattro elementi fondamentali, oggetto di specifica trattazione all’interno della circolare del RPCT a cui si rinvia:

• a) tutela della riservatezza;
• b) protezione dalle ritorsioni;
• c) misure di sostegno;
• d) limitazioni della responsabilità.

Le ritorsioni, anche solo tentate o minacciate, devono essere comunicate esclusivamente ad ANAC, cui è affidato il compito di accertare se esse siano conseguenti alla segnalazione, denuncia o divulgazione pubblica effettuata. Dunque, qualora il whistleblower ritenga di essere stato oggetto di una misura ritorsiva, deve rivolgersi esclusivamente ad  ANAC, essendo esclusa qualsiasi competenza del RPCT.

Sulla base delle innovazioni normative introdotte dal legislatore, emergono due aspetti fondamentali che caratterizzano l’istituto del whistleblowing.
Il primo, attiene alla sua capacità di porsi quale strumento di rafforzamento del sistema di controllo interno, dando la possibilità sia ai dipendenti che ai soggetti terzi che a vario titolo si interfacciano con l’Amministrazione, di segnalare in modo riservato e protetto eventuali condotte illecite rilevate nell’ambito della propria attività lavorativa.
Il secondo, ma non di importanza, riguarda il valore etico entro cui si cala l’istituto. Se è vero, infatti, che l’impianto anticorruttivo all’interno del nostro Paese si basa innanzi tutto sul concetto di prevenzione, prima ancora che di repressione, il whistleblowing può essere considerato a tutti gli effetti quale strumento di prevenzione degli illeciti, sensibilizzando e coinvolgendo tutti i lavoratori, pubblici e privati, nella lotta all’illegalità.

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