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Linee guida

Con l'emanazione della legge 142/90, il ruolo della Regione nella materia della pianificazione del territorio, ha subito una profonda modifica, che si è amplificata quando si sono approvate le così dette riforme Bassanini. Più in particolare, si tratta della legge 15 marzo 1997, n° 59 "Delega al Governo per il conferimento di funzioni e compiti alle regioni ed enti locali, per la riforma della Pubblica Amministrazione e per la semplificazione amministrativa"; della legge 15 maggio 1997, n.° 127 "Misure urgenti per lo snellimento dell'attività amministrativa e dei procedimenti di decisione e di controllo" e del decreto legislativo 31 marzo 1998, n.° 112 "Ulteriore conferimento di funzioni e compiti amministrativi dello Stato alle regioni e agli enti locali in attuazione del Capo I della legge 15 marzo 1997, n. 59".

L'insieme di questi atti non ha concluso il percorso di riforma amministrativa, ma ha avviato un procedimento che terminerà solo in presenza di un'azione coordinata - soprattutto sotto l'aspetto legislativo - tra stato e regioni. Per consentire di recepire le istanze espresse dal sistema di protezione civile, si è avviato un grande dibattito che ha avuto inizio con la promozione della prima Conferenza Nazionale sulla protezione civile (9/11 giugno 1997) e che si è amplificato consentendo l'emanazione di specifici provvedimenti legislativi sia nazionali che regionali. Si può sintetizzare il percorso dell'attuale riforma in questa maniera:

• Legge 59/97: definisce, attraverso una delega concessa al Governo, i principi e i contenuti delle materie da delegare alle regioni e agli enti locali. L'articolo 20 definisce le 14 materie che rivestono possibili ricadute territoriali o urbanistiche, si tratta in quanto indicato ai numeri 9,18,26,42,43,45,49,50,51.60,76,87,105 e 107.
• Decreto legislativo 112/98: conferisce i compiti e le funzioni, e li differenzia, tra lo Stato, le regioni e gli enti locali imponendo il recepimento con leggi regionali. Il decreto legislativo formalmente raggruppa, dopo una parte generale (artt. 1-10), una serie di norme settoriali. A riguardo della materia di protezione civile (contenuta negli artt. 107 - 108 - 109) vengono introdotte importanti novità tra le quali ricordiamo: la redazione obbligatoria del piano comunale di protezione civile.
• Legge Regionale 44/2000 "Disposizioni normative per l'attuazione del decreto legislativo 31 marzo 1998, n° 112 "Conferimento di funzioni e compiti amministrativi dello Stato alle Regioni ed agli Enti Locali, in attuazione del Capo I della legge 15 marzo 1997, n° 59": costituisce il recepimento a livello regionale del decreto legislativo 112/98.
• Legge regionale 7/2003 "Disposizioni in materia di Protezione Civile": con questa legge vengono esplicitate le attività di protezione civile previste nella L.R. 44/2000; gli obiettivi di questa legge riguardanti la pianificazione trovano una loro esplicitazione a livello metodologico nelle linee guida che si intende proporre.

Queste linee guida si propongono come strumento tecnico utile alla redazione dei piani comunali di protezione civile; sono strutturate in capitoli che richiamano le sezioni principali presenti nell'articolazione del piano:

• analisi territoriale
• scenari di rischio
• organizzazione e risorse
• procedure
• formazione, informazione e esercitazioni

Analisi territoriale: il punto di partenza per la redazione del piano comunale di protezione civile è la conoscenza del territorio che si deve fondare su presupposti ed analisi storiche, rilevamenti e accertamenti puntuali, valutazioni e considerazioni su base metodologica, elaborazioni e restituzioni certificate delle informazioni.
E' indispensabile disporre di dati generali e specifici che fotografino la relazione tra le caratteristiche fisiche e la struttura socioeconomica del territorio comunale: il lavoro di raccolta e selezione dei dati di base deve essere effettuato rapportandosi ad una precisa metodologia che definisca le modalità di fornitura, la temporalità ma soprattutto consenta di soppesare, attraverso indici di qualità, il contenuto informativo. Assume infatti un'importanza fondamentale la qualità ed attendibilità (nonché aggiornabilità) del dato, poiché consente di trasformare l'informazione da dato gestionale a dato programmatorio utile per la definizione delle politiche di mitigazione e procedure di emergenza.

Scenari di rischio: la funzione fondamentale degli scenari di rischio è quella di prevedere le conseguenze di un determinato evento sul territorio, per poter su questa base definire le risorse (umane e strumentali) e le procedure d'intervento con cui farvi fronte. Dopo aver effettuato una analisi della pericolosità del territorio, intesa come possibilità di accadimento di eventi catastrofici, è l'analisi della vulnerabilità del sistema antropico (bersagli) e della vulnerabilità territoriale al danno (risorse) che permette di comprendere meglio l'estensione e la severità dei potenziali danni e la capacità del sistema di tornare alla normalità, sulla quale si deve agire in fase preventiva; dalla combinazione di queste informazioni si può ottenere una classificazione del territorio in funzione del rischio , e su questa base sviluppare le fasi successive della pianificazione.

Organizzazione e risorse: lo scenario di rischio rappresenta l'oggetto sul quale dover pianificare la capacità di risposta all'evento dell'ente locale. Questa attività va ricondotta all'utilizzo di strumenti ordinari tentando di gestire l'emergenza entro un quadro di controllo organico.
Per poter affrontare il complesso ed articolato sistema di soccorso è indispensabile rifarsi ad un modello d'intervento adeguato alle esigenze derivate dalla definizione degli scenari e dalla conoscenza dei compiti, ruoli e funzioni delle componenti del sistema di protezione civile. Il comune dovrà definire tale modello in relazione alle risorse umane, finanziarie e strumentali di cui dispone. In sintesi, sulla base degli schemi che vengono presentati saranno individuati e istituiti gli organi, definiti compiti e funzioni, scelte le sedi di comando e censite tutte le risorse disponibili.

Procedure di emergenza: le procedure e i mansionari sono documenti condivisi, conosciuti e divulgati che nella loro essenzialità stabiliscono le azioni e le operazioni da effettuare in caso di emergenza, in ordine logico e in ordine temporale: in pratica, stabiliscono quali sono le cose da fare, chi deve farle e come . Sono pertanto elementi essenziali che strutturano tutti i documenti di pianificazione necessari per affrontare un'emergenza: le loro prescrizioni, articolate in base alle soglie di allarme definite, devono essere formulate con assoluta chiarezza.

Formazione, informazione, esercitazioni: la formazione e l'informazione sono attività basilari per il funzionamento dell'intero sistema comunale di protezione civile poiché consentono di ridurre i danni che un evento può provocare: l'informazione alla popolazione è infatti necessaria per avviare comportamenti autoprotettivi e successivamente di concorso e solidarietà nelle operazioni d'emergenza conseguenti ad un evento. In questa direzione l'ente comunale, attraverso l'attuazione del piano, deve garantire e favorire la crescita della comunità locale: le azioni di sensibilizzazione devono essere inoltre verificate tramite simulazioni, volta a creare nella popolazione consapevolezza sulle modalità di diffusione degli allarmi nelle zone a rischio e sui comportamenti da adottare in modo da estendere la capacità di autodifesa.
Per assicurare tempestività di intervento, efficienza operativa, rispondenza alle procedure e adeguato impiego delle risorse è necessaria la periodica verifica della pianificazione di emergenza tramite esercitazioni, dalle quali scaturiscono ammaestramenti che dovranno poi essere impiegati per l'aggiornamento del piano.