Organizzazione della rete scolastica
Suggerimenti riguardo alla Conferenza provinciale di organizzazione della rete scolastica ex art. 3 Regolamento DPR 18 giugno 1998, n. 233. (Comunicazione inviata alle Province, ANCI, UNCEM, UPI e ai Provveditorati agli Studi in data 3/9/1998).
E'
parso opportuno, anche a seguito di richieste fatte nel corso
della riunione del 2 luglio u.s. con le Amministrazioni Provinciali
circa i loro nuovi compiti, esprimere, in merito alla conferenza,
il punto di vista della Regione tramite la presente nota.
Essa, come già il suo titolo chiarisce, non ha alcun intento
regolamentativo né d'indirizzo, in rispetto dell'autonomia
delle Province, fissata dal D.lvo 112/98 e ribadita nel Regolamento,
circa la predisposizione delle conferenze. Ciò anche in
considerazione di evidenti motivi funzionali, che sconsigliano
la raccomandazione di criteri unici destinati a situazioni che
generano esigenze diverse fra loro, sia strutturali che contingenti,
cui bisogna rispondere con procedure consone, evitando di perseguire
illusorie uniformità ed equilibri.
Egualmente
non è parso opportuno prescrivere la stesura preventiva
di un regolamento di conferenza (che non sembra imposto dal
dettato del 3° comma, art. 3 del Regolamento), né,
tantomeno, di proporne uno tipo da parte Regionale, in considerazione
del timore, sia che la prospettiva di un preliminare lavoro
normativo in piena regola assorba tempo ed energie più
utilmente impiegabili nel complesso lavoro (sottoposto a scadenza
di fine anno) sulla rete scolastica, sia che il regolamento rischi
di "ingessare" un lavoro costituito da fitte interrelazioni
dentro e fuori l'ambito della conferenza.
Si ritiene, invece, che eventuali esigenze di indirizzi procedurali
comuni o coordinati trovino uno
strumento più rapido e flessibile nel Tavolo di lavoro
regionale.
A) Per quanto
concerne la partecipazione degli enti locali, essa dovrebbe
riguardare, in linea di principio, tutti i Comuni (inclusi
quelli ove non vi sono più le scuole) e le Comunità
Montane, anche se la conferenza di cui al 2°comma, art.3
del Regolamento non si configura come conferenza di servizio
ex art.14 della L.241/1990, ma come semplice conferenza di organizzazione,
priva di schemi prefissati. Infatti per gli enti locali viene
usato il termine "partecipano", mentre per i soggetti
scolastici si parla di "coinvolgimento" assicurato
dal Provveditore e dal Presidente del Consiglio scolastico provinciale.
Non si scordino poi (fatto nuovo) le importanti competenze dei
Comuni sulle proprie scuole, attribuite dal 1°comma dell'art.139
D.lvo 112/1998.
A queste motivazioni strettamente giuridiche se ne aggiungono altre sul piano sostanziale:
- l'importanza primaria delle scuole (e della loro organizzazione) per il territorio di un Comune,
- la conseguente forte pressione dell'opinione pubblica locale sui propri amministratori,
- la assai frequente specificità delle varie situazioni locali difficilmente mediabile attraverso moduli e standard (che sono gli strumenti per rappresentanze larghe, ma effettivamente rispondenti ai bisogni),
- l'ormai consolidata opinione (espressa tanto dalle leggi che dalla letteratura in materia) che le reti di servizi vadano costruite e definite a stretto contatto con i cittadini(tramite i loro più diretti rappresentanti locali) sia per aderire il più possibile ai loro bisogni e all'armonizzazione con quelli dei confinanti, sia perché un servizio (per di più primario, quale la scuola) va organizzato dietro effettivo consenso delle comunità coinvolte.
Di
fronte a queste ragioni di fatto e di diritto sta comunque l'ovvia
constatazione che gli aventi diritto a partecipare alla conferenza
saranno centinaia, con tutti gli immaginabili rischi e difficoltà.
Va tuttavia ricordato che se una drastica riduzione dei partecipanti
crea indubbie semplificazioni e facilitazioni istruttorie e procedurali,
è ben probabile che queste rischino di scontarsi poi con
soluzioni di dimensionamento non corrispondenti alle esigenze
ed aspettative degli utenti, con relativi strascichi di malintesi
e polemiche e con forti istanze di immediata revisione delle
soluzioni testé adottate.
Sembra dunque buona norma di condotta che la definizione delle rappresentanze si attui solo ad opera dei singoli enti locali interessati e di propria spontanea iniziativa. Si può allora osservare in merito che:
- la proposta circa la modalità della (eventuale) rappresentanza deve partire da ciascun ente, secondo quanto esso ritiene più opportuno e non dalla Provincia; ne consegue che potranno contemporaneamente aversi forme di rappresentanza diverse (ad es. tramite le Comunità montane, o in base al territorio del Distretto scolastico, o per bacini di utenza di scuole medie - inferiori o superiori - o per fasce di popolazione,ecc) per differenti gruppi di Comuni, oltre, ovviamente, all'intervento diretto di singoli Comuni(anche di minime dimensioni)
- la partecipazione degli enti locali risulterà molto probabilmente elevata (ad es. oltre il centinaio), specie per le Provincie molto estese, Cuneo, Torino, Alessandria
- appare indispensabile un'accurata predisposizione procedurale per ovviare( seppur in parte) agli inconvenienti di una folta partecipazione: non per nulla, forse, il 3°comma dell'art.3 Regol. richiede una preventiva strutturazione della conferenza
- si coglie l'occasione per ricordare alle Province l'opportunità di raccomandare ai Comuni capoluoghi (in particolare quello di Torino) e, comunque a quelli con popolazione superiore ai 25-30mila abit., che i medesimi consultino adeguatamente le proprie Circoscrizioni, ciò sempre in conformità al principio della maggior vicinanza possibile ai cittadini.
B) Per quanto
concerne la partecipazione di Uffici e Istituzioni scolastiche,
il citato comma 2° dell'art.3 Regol. dispone chiaramente
che vi debbono partecipare soltanto il Provveditore e il Presidente
del Consiglio scolastico provinciale.
Infatti l'organizzazione della rete scolastica compete ormai
ai comuni e alle province ex art. 139 del citato D.lvo 112 e
quindi non si ritiene che sussistano problemi connessi a "rappresentanze
adeguate" del comparto scuola, o al come "contare"
il voto dei predetti organi scolastici. Il "coinvolgimento"
menzionato dal citato 2°comma si riferisce quindi ad una
azione di consultazione che questi due organi( cui anche grammaticalmente
risulta imputabile l'azione del coinvolgere, stante la struttura
della frase del comma 2°) devono svolgere all'esterno della
conferenza. Non sembra pensabile del resto che il legislatore
abbia prescritto anche la partecipazione delle scuole, senza
pronunciarsi su un aspetto così importante come le relative
modalità del loro intervento.
La presenza del Provveditore e del Presidente del Consiglio scolastico
provinciale mirano non all'equilibrio partecipativo di due distinti
comparti(enti locali/scuola), ma alla presenza di due fondamentali
uffici del comparto scuola, sostanzialmente per fornire alla
conferenza il loro qualificato supporto tecnico: si ricordi infatti
il ruolo istruttorio (molto importante) demandato ai Provveditori
dal 5°comma dell'art.3, nonché di tramite con i consigli
scolastici distrettuali e gli organi collegiali delle scuole.
Nulla vieta però che la Provincia (o altri partecipanti),
ove lo ravvisi opportuno, chieda ad alcune scuole d'intervenire
direttamente, per presentare istanze, o rispondere a specifici
quesiti, o dar supporto tecnico su specifiche questioni: ma tale
intervento non fa loro assumere la veste di partecipante alla
conferenza, qualifica che hanno, invece, gli enti locali.
Va però chiarito che l'interlocuzione fra enti locali
e scuole deve esser assicurata in forma efficace, tanto in
preparazione che nel corso della conferenza, coadiuvando i ruoli
di Provveditore e Presidente del Consiglio scolastico; ciò
pare più flessibile e più funzionale che non un
meccanismo di partecipazione diretta all'interno della conferenza.
Sembra ovvio che l'interlocuzione debba comprendere anche le
scuole private, tanto più accurata quanto rilevante
risulta il ruolo (attuale o potenziale) svolto da un dato istituto
su un determinato territorio.
La Provincia dovrebbe poi assicurare un'adeguata interlocuzione con gli enti di formazione professionale di competenza Regionale: questa potrebbe sostanzialmente consistere in una richiesta ai medesimi (o all'Assessorato Regionale competente) di farle pervenire i programmi dei propri corsi e, in seguito, di informare detti enti circa la bozza finale del piano di dimensionamento, in tempo utile affinché essi possano far pervenire eventuali osservazioni e proposte prima dell'approvazione finale.
C) Per quanto
concerne le modalità di voto (sia su punti particolari
che sul piano generale di dimensionamento) durante la conferenza,
non sembra sussistano norme vincolanti, se non il principio che
ogni soggetto avente diritto deve essere messo effettivamente
in grado di esplicarlo (e ciò impone anche il dovere di
formulare in modo chiaro ed esaustivo la proposta da votare).
Sarà dunque compito della Provincia predisporre le modalità,
che potranno differire a seconda dei tipi di proposta oggetto
di voto: proposte complesse, quali il piano provinciale o eventuali
piani subprovinciali, potrebbero, ad esempio, esser globalmente
votate in riferimento ad un chiaro documento di proposta, sempre
che qualche partecipante non chieda il voto punto per punto.
Va comunque ricordato che, a parte un tipo o l'altro di maggioranza,
bisogna tendere al consenso pressoché unanime fra gli
enti locali, vista la primarietà del servizio scolastico
e viste le nuove importanti funzioni demandate agli enti locali
dal citato art.139 D.lvo 112/1998.
Si ricorda infine la piena disponibilità della Regione ad istituire quanto prima un Tavolo di lavoro regionale che accompagni il complesso lavoro del dimensionamento e più in generale della ristrutturazione della rete scolastica, attribuito agli enti locali; questo proprio in conformità allo specifico ruolo programmatorio regionale.
A mero titolo esemplificativo si possono suggerire, alcune ipotesi di criteri per la strutturazione della conferenza: in merito al problema "partecipazione degli enti locali":
- in congruo anticipo alla prima riunione della conferenza, la Provincia (anche col supporto del Provveditore ex comma 5°, art.3 Regol.) invia ad ogni Comune e Comunità montana una prima bozza contenente l'ipotesi dei dimensionamenti riguardanti tutte le scuole del territorio: si dovrà precisare che la medesima non intende precostituire alcunché, ma soltanto offrire una prima base di riflessione, affinché inoltre, già precedentemente alla seconda riunione, gli enti facciano pervenire alla Provincia le loro osservazioni(o controproposte); si raccomanderà di consultarsi con gli enti locali cointeressati agli specifici dimensionamenti (tanto per l'obbligo che per le superiori); ciò per far sì che nella seconda riunione sia già pronta una prima "tornata" di risposte da parte degli enti locali, su cui aprire la discussione; contestualmente converrà informarsi sui programmi di formazione professionale esistenti in ambito provinciale, come accennato alla fine del precedente paragrafo B
- contemporaneamente all'invio della prima bozza di ipotesi, la Provincia chiede agli enti locali di formulare le proprie proposte per le eventuali rappresentanze, raccomandando di consultarsi adeguatamente con gli enti da cui ci si intenderebbe far rappresentare; la Provincia può suggerire vari tipi di modalità di rappresentanza, evitando che ciò appaia come una sorta di indiretta imposizione: le scelte che ne risulteranno, come si diceva, potranno essere diverse contestualmente; la bozza dei dimensionamenti può anche tornar utile per scegliere i rappresentanti e le modalità di rappresentanza; nella prima riunione della conferenza gli enti locali indicheranno formalmente i loro eventuali rappresentanti
- possono costituirsi gruppi di lavoro anche su argomenti generali e non solo per le situazioni particolari (cui fa cenno l'ultima parte del 3° comma, art.3 Regol.); che i medesimi possono avere un limitato numero di partecipanti e che i criteri di costituzione possano venir proposti dalla Provincia non par dubbio: va però assicurata la facoltà agli enti interessati di poter adeguatamente interagire con i gruppi (ad es. con rapidi invii di corrispondenza nell'uno e nell'altro senso); ovviamente il gruppo di lavoro non deve aver l'effetto di compromettere la partecipazione diretta o il modo di rappresentanza che l'ente locale si è scelto
- non pare sussistano dubbi sulla competenza della Provincia a stabilire i criteri per la costituzione dell'Ufficio di presidenza e della Segreteria della conferenza e sul fatto che tali organi debbano necessariamente esser composti da pochi soggetti, sempre cercando di ottenere il maggior consenso possibile da parte degli enti locali (oltre che della componente scuola)
- è opportuno che le riunioni della conferenza si succedano secondo tempi piuttosto stretti, onde consentire il più possibile il dibattito fra enti locali, fra scuola ed enti locali, fra enti locali e Provincia, anche facendo molto uso di corrispondenza rapida tra i vari soggetti e tra i vari soggetti e la Provincia
- nel caso di riunioni affollate (e comunque in generale) è opportuno che l'Ufficio di presidenza della conferenza stabilisca con rigore tempi ristretti d'intervento nel dibattito( ad es. 8 - 10 minuti), disponendo che si utilizzino promemoria scritti fatti pervenire, a seconda dei casi, in anticipo o in immediata successione, alla Provincia e a tutti i soggetti interessati; il criterio è quello che, salvo particolari e comprensibili eccezioni, nelle riunioni sostanzialmente il dibattito tenda ad esser costituito (per così dire) soltanto dalle conclusioni degli argomenti enunciati nei vari intervenuti.
