Avvocatura Generale dello Stato

Pubblicazione disposta dal Presidente della Corte costituzionale a norma dell’art. 24 delle Norme integrative del 16 marzo 1956. Ricorso n. 20 depositato il 30 aprile 2007

Ricorso n. 20 depositato il 30 aprile 2007 per il Presidente del Consiglio dei Ministri, rappresentato e difeso dall’Avvocatura Generale dello Stato presso i cui uffici domicilia ex lege in Roma alla via dei Portoghesi, 12

contro

Regione Piemonte, in persona del Presidente della Giunta Regionale p.t.

Per la dichiarazione di illegittimità costituzionale

d’articolo 12, comma 2, legge regionale n. 3 del 19 febbraio 2007 recante “Istituzione del Parco fluviale Gesso e Stura” (B.U.R. n. 8 del 22 febbraio 2007).

Si osserva in fatto:

1- Con la legge n. 3 del 2007 la Regione ha istituito il Parco Fluviale Gesso e Stura, nell’ambito del quale sono individuate riserve naturali orientate per la conservazione dell’ambiente naturale, aree attrezzate e zone di salvaguardia, i cui confini sono indicati nella cartografia allegata (art. 2, Allegato A) e rispetto alle quali sono dettate norme di tutela (artt. 7-10). La direzione e l’amministrazione delle attività necessarie per il conseguimento delle finalità istitutive del Parco sono esercitate dal Comune di Cuneo, il quale, insieme al Parco naturale delle Alpi Marittime, stipula una convenzione che definisce i rapporti e i compiti ai fini dello svolgimento delle attività necessarie al raggiungimento delle finalità istitutive (art. 5). La vigilanza sull’area attrezzata del Parco fluviale è affidata agli agenti di polizia locale, urbana e rurale, agli agenti di vigilanza faunistica provinciali, al Corpo forestale dello Stato, ai guardaparco dell’Ente Parco naturale Alpi Marittime, alle guardie ecologiche volontarie (art. 11). Il Parco fluviale è regolato dagli strumenti di pianificazione specifica e dal piano d’area, il quale è efficace anche per la tutela del paesaggio (art. 12).

II- L’art. 12, comma 2 della legge regionale n. 3 del 2007 stabilisce che “Il piano d’area è anche efficace per la tutela del paesaggio ai fini e per gli effetti di cui all’articolo 143 del d.lgs. 42/2004 e ai sensi dell’art. 2 della legge regionale 3 aprile 1989, n. 20 (Norme in materia di tutela di beni culturali, ambientali e paesistici). ”

Sempre l’art. 12, comma 1 della legge regionale n. 3 del 2007 stabilisce che “Il Parco fluviale Gesso e Stura è regolato dal piano d’area di cui all’art. 23 della L.r. 12/1990, come modificato dall’art. 7 della legge regionale 21 luglio 1992, n. 36 e dagli strumenti di pianificazione specifica. ”

Il Piano d’area, per le aree istituite a Parco Naturale, costituisce il Piano per il Parco di cui all’art. 25, comma 1, L. n. 394 del 1991 “Il piano per il parco è adottato dall’organismo di gestione del parco ed è approvato dalla Regione. Esso ha valore anche di piano paesistico e di piano urbanistico e sostituisce i piani paesistici e i piani territoriali o urbanistici di qualsiasi livello. ”

Si osserva in diritto: ‘

1- La legge regionale prevede che il Parco fluviale sia regolato dagli strumenti di pianificazione specifica e dal piano d’area il quale “...è efficace anche per la tutela del paesaggio ai fini e per gli effetti di cui all’articolo 143 del d. lgs. n. 4212004... ”.

La richiamata disposizione assegnando al piano d’area la valenza anche di piano per la salvaguardia del paesaggio del territorio del Parco, determina la equiparazione degli strumenti di pianificazione territoriale, intesi a disciplinare i profili naturalistici, fino a ricomprendere in sé ogni altra esigenza pianificatoria, compresa anche quella paesaggistica.

La indistinta attrazione della pianificazione del paesaggio nell’ambito del sistema della pianificazione del territorio, altera ed annulla la sovraordinazione funzionale, ovvero la prevalenza, della pianificazione paesaggistica rispetto non solo alla pianificazione territoriale ed urbanistica degli enti territoriali, ma anche agli atti di pianificazione ad incidenza territoriale previsti dalle normative di settore, ivi compresi quelli degli enti gestori delle aree naturali protette, come disposto dai principi fondamentali di cui al D.lgs 42 del 2004.

2. Della legge regionale n. 3 del 2007 non è indicata la base costituzionale; si deve pertanto procedere per ipotesi, per ritornare sull’argomento quando la Regione avrà dispiegato le proprie ragioni.

Si prendono pertanto in esame le possibili basi costituzionali, per poi verificare se la potestà legislativa, nella ipotesi della sua sussistenza, sia stata esercitata correttamente.

La L. Piemonte n. 3 del 2007 si richiama alla anteriore legge regionale n. 12 del 1990(1) che disciplinava l’analoga materia con formulazione non dissimile nei contenuti, da quella qui impugnata; la L. Piemonte qui censurata si richiama anche alla legge regionale n. 20 del 1989 in materia di tutela di beni culturali, ambientali e paesistici (2); tuttavia le leggi regionali del 1989 e del 1990 cit. colliderebbero con il quadro di riparto delle attribuzioni tra Stato e Regioni, come ridisegnato dal Titolo V novellato della Carta, nonché con i principi fondamentali di cui al D.lgs 42 del 2004, se non fossero interpretate, ed adeguate, secondo il successivo modello di riparto delle competenze esclusive e concorrenti di cui all’art. 117 Cost., comma 2 lett. s) e 117, comma 3.

Tale adeguamento non significa - in forza del principio di continuità dell’ordinamento (v. C. cost. sent. n. 383 e n. 376 del 2002, ord. n. 270 del 2003) - l’automatica sopravvenuta incostituzionalità della richiamata legislazione regionale (od anche statale) previgente in materia, che però andrà adeguata alla mutata disciplina costituzionale prevedendo procedure caratterizzate dalla leale collaborazione tra Stato e Regioni.

Invece, la legge regionale n. 3 del 2007, successiva alla entrata in vigore della novella costituzionale e dei principi fondamentali di cui al D.lgs 42 del 2004, non può che essere in armonia con i modelli di riparto di competenze ex art. 117 Cost.; tuttavia la legge impugnata non detta i criteri e le modalità per adeguarsi e dare esecuzione al riparto di attribuzioni vigente. (v. C. Cost. 21.7.2004, n. 25)

3. L’art. 145, comma 3 del D.lgs 42 del 2004 stabilisce la cogente prevalenza dei piani paesistici sulla pianificazione delle aree naturali protette. (3)

Le disposizioni di cui all’art. 143, comma 3 (4) ed all’art. 145, comma 5 5 disegnano il procedimento di formazione dei piani paesaggistici basato sulla possibilità della previa intesa, sull’accordo preliminare tra Stato e Regione e sulla partecipazione degli organi ministeriali.

Circa la compatibilità della censurata disposizione regionale con la legislazione statale di principio, si osserva che l’articolo 145, comma 3, del D.lgs n. 42 del 2004, per quanto attiene alla tutela del paesaggio, stabilisce che le disposizioni dei piani paesaggistici siano comunque prevalenti sulle disposizioni degli atti di pianificazione ad incidenza territoriale previsti dalle normative di settore, compresi quelli degli enti gestori delle aree naturali protette. La richiamata disposizione, pertanto, esclude non solo che la salvaguardia dei valori paesaggistici di un territorio protetto sia assicurata da strumenti di pianificazione diversi dalla pianificazione paesaggistica, ma anche che possa essere recessiva rispetto ad altre esigenze, urbanistiche o naturalistiche, regolate da diversi strumenti di pianificazione.

3. Dal contrasto evidenziato tra legge regionale e principi fondamentali della legislazione statale in materia di tutela del paesaggio, consegue, in parallelo, la violazione della potestà legislativa esclusiva dello Stato in materia di paesaggio, ai sensi dell’art. 117, comma 2, lett. s) e comma 3, della Costituzione.

La legge regionale superando il principio della prevalenza della pianificazione paesaggistica sulla pianificazione delle aree protette, concretizza, come appena dedotto, la violazione dell’articolo 117, comma 2, lett. s), della Costituzione, nonché della legislazione di principio, come dettata dal D.lgs n. 42 del 2004, in materia di “governo del territorio ” e “valorizzazione dei beni culturali ”, di cui all’articolo 117, comma 3.

Per queste ragioni

Si conclude

Perché le norme impugnate siano dichiarate costituzionalmente illegittime.

Si produce estratto della deliberazione del Consiglio dei Ministri in data 30 marzo 2007.

Roma, 14 aprile 2007.

Francesco Lettera
Avvocato dello Stato

1 Secondo l’art. 23, comma 8 della L. Piemonte 12/1990, “I Piani di area sono approvati ed esplicano i loro effetti anche a norma dell’art. 1-bis della legge 8 agosto 1985, n. 431, e della L.R. 3 aprile 1989, n. 20. ”

2 Art.2 L. Piemonte n. 20 del 1989 con Norme in materia di tutela di beni culturali, ambientali e paesistici “1. La tutela e valorizzazione dei beni culturali, ambientali e paesistici è promossa a livello regionale, provinciale, comunale e si attua attraverso:

a) la promozione gli studi e ricerche tendenti alla ricognizione sistematica dei beni presenti sul territorio;

b) l’istituzione di Parchi e Riserve naturali e la relativa formazione dei Piani dell’area a norma della L.R. 4 giugno 1975, n. 43, e successive modifiche e integrazioni;

c) la formazione dei Piani Territoriali e loro eventuali articolazioni con specifica considerazione dei valori paesistici ed ambientali a norma della L.R. 5 dicembre 1977, n. 56, e successive modifiche e integrazioni;

d) la formazione dei Piani Paesistici a norma della L.R. 5 dicembre 1977, n. 56, e successive modifiche e integrazioni, redatti in forza del D.P.R. 15 gennaio 1972, n. 8, nonché ai sensi dell’art. 5 della legge 29 giugno 1939, n. 1497, e dell’art. 23 del R.D. 3 giugno 1940, n. 1357, secondo le precisazioni normative contenute nella presente legge;

e) la formazione dei Piani di Assestamento Forestale e dei Piani Naturalistici a norma della L.R. 7 settembre 1979, n. 57, e successive modifiche;

f) la gestione del regime disciplinato dalla legge 29 giugno 1939, n. 1497, e dal relativo Regolamento 3 giugno 1940, n. 1357, integrata dalla legge 8 agosto 1985, n. 431;

g) l’adozione di provvedimenti cautelari e definitivi a tutela dell’ambiente e del paesaggio gli cui all’art. 9 della L.R. 5 dicembre 1977, n. 56, e successive modifiche e integrazioni;

h) la emanazione da parte della Giunta regionale, sentita la Commissione di cui all’art. 8, di criteri ed indirizzi per l’attuazione dei provvedimenti di cui alla presente legge. “

3 L’art. 145, c.3 cit. stabilisce che: “Le previsioni dei piani paesaggistici di cui agli articoli 143 e 156 sono cogenti per gli strumenti urbanistici dei comuni, delle città metropolitane e delle province, sono immediatamente prevalenti sulle disposizioni difformi eventualmente contenute negli strumenti urbanistici, stabiliscono norme di salvaguardia applicabili in attesa dell’adeguamento degli strumenti urbanistici e sono altresì vincolanti per gli interventi settoriali. Per quanto attiene alla tutela del paesaggio, le disposizioni dei piani paesaggistici sono comunque prevalenti sulle disposizioni contenute negli atti di pianificazione ad incidenza territoriale previsti dalle normative di settore, ivi compresi quelli degli enti gestori delle aree naturali protette. ”

4 Art. 143 c. 3 “Le regioni, il Ministero ed il Ministero dell’ambiente e della tutela del territorio possono stipulare intese per l’elaborazione congiunta dei piani paesaggistici. Nell’intesa è stabilito il termine entro il quale deve essere completata l’elaborazione del piano. Il contenuto del piano elaborato congiuntamente forma oggetto di apposito accordo preliminare ai sensi degli articoli 15 e 11 della legge 7 agosto 1990, n. 141, e successive modificazioni. Entro i novanta giorni successivi all’accordo il piano è approvato con provvedimento regionale. Decorso inutilmente tale temine, il piano è approvato in via sostitutiva con decreto del Ministro, sentito il Ministro dell’ambiente e della tutela del territorio. L’accordo preliminare stabilisce altresì i presupposti, le modalità ed i tempi per la revisione del piano, con particolare riferimento all’eventuale sopravvenienza di provvedimenti emanati ai sensi degli articoli 140 e 141. ”

5 Art. 145, comma 5 “La regione disciplina il procedimento di conformazione ed adeguamento degli strumenti urbanistici alle previsioni della pianificazione paesaggistica, assicurando la partecipazione degli organi ministeriali al procedimento medesimo.