Deliberazione della Giunta Regionale 5 agosto 2005, n. 3-683

Modifiche ed integrazioni alla Deliberazione della Giunta Regionale n. 101-9183 del 28 aprile 2003 “Disciplina del sistema di rivendita della stampa quotidiana e periodica. Applicazione del D.lgs. 24.04.2001 n. 170 in fase transitoria all’emanazione della nuova normativa regionale ai sensi del titolo V della Costituzione”

A relazione dell’Assessore Caracciolo:

Con legge delega 13.4.1999 n. 108 “Nuove norme in materia di punti vendita per la stampa quotidiana e periodica” e con il successivo decreto legislativo 24.4.2001, n. 170 “Riordino del sistema di diffusione della stampa quotidiana e periodica, a norma dell’art. 3 della L. 108/1999", è stata adottata la riforma del comparto della commercializzazione della stampa quotidiana e periodica, tradizionalmente soggetto a regime di rigida pianificazione, nel senso di una parziale liberalizzazione del settore;

dall’intervento di riforma é conseguito un sistema di rivendita complesso, caratterizzato dal permanere di una rete di rivendite soggette a pianificazione, le rivendite esclusive, cui si è venuta ad affiancare una struttura ibrida, costituita dalle “rivendite non esclusive”, definite come punti di rivendita nei quali, in aggiunta ad altre merci, è consentita la messa in vendita di quotidiani “ovvero” di periodici, non soggette a pianificazione ma semplicemente ad autorizzazione, da rilasciare sulla base di valutazioni di natura discrezionale, a completamento della rete esclusiva di rivendita;

la fase di prima applicazione del d.lgs. 170/2001 ha evidenziato complesse questioni interpretative, articolatesi a livello interregionale ed interistituzionale fra Stato e Regioni, a causa, soprattutto, della poco chiara formulazione di alcune sue disposizioni;

fra le questioni, particolare rilievo ha assunto la disputa interpretativa sulla congiunzione “ovvero”, utilizzata a definire la rivendita non esclusiva, che veniva intesa, dagli organismi statali, oltre che in accezione disgiuntiva anche nel significato congiuntivo, con la conseguenza che anche le rivendite non esclusive, come quelle esclusive, sarebbero state legittimate a vendere l’intera gamma della stampa quotidiana e periodica;

per contro le Regioni, competenti per legge a disciplinare forme e modalità di rivendita della stampa quotidiana e periodica e ad adottare indicazioni per la localizzazione della rete delle rivendite esclusive, evidenziavano la natura disgiuntiva della congiunzione.

La genericità della disposizione di cui all’art. 3, comma 1, lett. g) del d.lgs. 170/2001, che, nel disciplinare i casi di esclusione dall’autorizzazione, vi comprende “la vendita effettuata all’interno di strutture pubbliche o private rivolta unicamente al pubblico che ha accesso a tali strutture”, poneva, d’altro canto, ulteriori problemi interpretativi.

Frattanto la modifica del titolo V Cost. interveniva a conferire alle Regioni potestà legislativa esclusiva nella materia della commercializzazione della stampa quotidiana e periodica, all’interno del più vasto ambito del commercio interno.

Successivamente alla fase di prima applicazione sopradescritta, la Regione Piemonte é pervenuta all’approvazione della deliberazione della Giunta n. 101-9183 del 28 aprile 2003 recante “Disciplina del sistema di vendita della stampa quotidiana e periodica. Applicazione del d.lgs. 170/2001 in fase transitoria all’emanazione della nuova normativa regionale ai sensi del titolo V Cost.” ;

sul punto dell’individuazione delle caratteristiche di differenziazione fra rivendite esclusive e non esclusive, la soluzione individuata, al titolo II della deliberazione regionale precitata, é stata la seguente:

sono “rivendite esclusive” quelle tenute alla vendita generale di quotidiani e periodici, nelle quali, pur essendo possibile l’abbinamento con altre merceologie, l’attività relativa alla diffusione della stampa riveste carattere prevalente;

sono “rivendite non esclusive” le rivendite legittimate alla vendita di una sola delle due tipologie (quotidiani o periodici), attivabili solo presso gli esercizi tassativamente indicati nel D.lgs. 170/2001, nelle quali l’attività di diffusione della stampa ha carattere complementare rispetto all’attività commerciale o paracommerciale prevalente;

in merito ai casi di esclusione dall’autorizzazione, la deliberazione regionale ha interpretato la disposizione di cui all’art. 3, comma 1, lett. g) del d.lgs. 170/2001, nel senso che l’autorizzazione non è necessaria nel caso in cui la rivendita

1. è situata all’interno di strutture che, indipendentemente dal fatto di essere pubbliche o private, sono funzionalmente destinate ad un servizio pubblico, quali le stazioni ferroviarie, gli aeroporti, gli ospedali e simili, tali non potendo, al contrario, considerarsi i centri commerciali o altri esercizi commerciali;

2. non ha accesso diretto sulla pubblica via .

Il T.A.R. Piemonte, dal canto suo, più volte adito sulla questione relativa al significato da attribuirsi al termine “ovvero”, si è espresso in conformità alla tesi interpretativa regionale con le sentenze n. 315/2002, 1789/2003, 1790/2003.

Il Consiglio di Stato, cui, in relazione ad uno dei casi sopraindicati, era stato proposto ricorso dalla società soccombente in primo grado, ha peraltro contraddetto l’interpretazione regionale ed accolto il ricorso con la decisione n. 386/05, sviluppando in proposito una serie di argomentazioni, riferite principalmente alla tematica della concorrenza, di non trascurabile portata rispetto ai contenuti della deliberazione regionale; più in particolare il Consiglio di Stato rileva che:

1. all’introduzione di una limitazione del genere, che presenta obiettivamente i caratteri di una “barriera all’entrata” nello specifico mercato (idonea, come tale, a distorcerne il corretto funzionamento concorrenziale), si pervenne in via ermeneutica, assegnando cioè al ridetto art. 1, comma 2, lett. b), D. Lgs. n. 170/2001, ed, in particolare, alla parola “ovvero” ivi contenuta, l’accezione semantica di disgiunzione c.d. “forte.

2. Semplificando è a dirsi che “ovvero”, in assenza di altre indicazioni ricavabili dal contesto semantico di riferimento, può significare sia “o a o b, ma non a e b” (disgiunzione forte o “esclusiva”) sia “o a o b o entrambi” (disgiunzione debole o “inclusiva”).

Una prima conferma dell’erroneità della prospettiva accolta dal primo giudice si ritrae dai formanti costituzionale e sovranazionale che rispettivamente impongono una lettura adeguatrice, rispettivamente estensiva e restrittiva, sia delle norme incidenti sulla promozione di un valore costituzionale come quello tutelato dall’art. 21 Cost. sia di quelle che possano risolversi in altrettanti limiti alla diffusione dei principi comunitari della concorrenza (peraltro, in questa seconda direzione, convergono altresì i parametri costituzionali a presidio della libertà dell’iniziativa economica; v. art. 41 Cost.).

3. Scendendo al rango primario, va detto che indicazioni di segno contrario al finalismo normativo individuato dal T.A.R. promanano dal disegno complessivo della riforma attuata dalla L. n. 108/1999 e dal successivo D.Lgs. n. 170/2001 che, nel suo complesso, è teleologicamente orientato a favorire la moltiplicazione dei punti vendita e non nel senso, opposto, di contenerne a priori le potenzialità espansive attraverso l’introduzione di vincoli impropri (come quelli di tipo qualitativo dei quali si controverte)....."

4. Conclude il collegio nel senso che l’"ovvero" contenuto nell’art. 1, comma 2, lett. B), D.Lgs. n. 170/2001 debba intendersi come “e o” e, quindi, che esso consenta la vendita, nei punti non esclusivi, di soli quotidiani, di soli periodici o di entrambi i prodotti editoriali.

Alla luce delle suesposte argomentazioni del Consiglio di Stato, e con particolare riferimento alle considerazioni svolte sul tema della concorrenza, funzione trasversale di competenza legislativa statale ai sensi del novellato art. 117 Cost., si rende opportuno modificare ed integrare la deliberazione della Giunta n. 101-9183 del 28 aprile 2003 nelle parti in cui conferisce al termine “ovvero” un significato disgiuntivo forte, conformandone i contenuti alla pronuncia del giudice amministrativo.

Si rileva inoltre l’opportunità di apportare una modifica alla più volte richiamata deliberazione di Giunta regionale, sul punto relativo ai casi di esclusione dall’autorizzazione, in quanto l’attuale formulazione, di cui al titolo III, capo II, è risultata troppo restrittiva e tale da non ricomprendere tutti i casi in cui un esercizio di rivendita di giornali è situato all’interno di strutture nella quali l’accesso è riservato, limitato o comunque regolamentato.

Ritenuto opportuno, conseguentemente, intervenire in merito;

la Giunta Regionale, unanime,

delibera

di approvare le modifiche ed integrazioni alla Deliberazione della Giunta regionale n. 101-9183 del 28 Aprile 2003" Disciplina del sistema di rivendita della stampa quotidiana e periodica. Applicazione del D.Lgs. 24.4.2001 n. 170 in fase transitoria all’emanazione della nuova normativa regionale ai sensi del Titolo V della Costituzione", secondo l’allegato A che costituisce parte integrante e sostanziale della presente deliberazione.

La presente deliberazione sarà pubblicata sul Bollettino Ufficiale della Regione Piemonte ai sensi dell’art. 61 dello Statuto e dell’art. 14 del D.P.G.R. n. 8/R/2002.

(omissis)

Allegato A

MODIFICHE ED INTEGRAZIONI ALLA DELIBERAZIONE DELLA GIUNTA REGIONALE N. 101-9183 DEL 28 APRILE 2003 “ DISCIPLINA DEL SISTEMA DI RIVENDITA DELLA STAMPA QUOTIDIANA E PERIODICA. APPLICAZIONE DEL D.LGS. 24.4.2001 N. 170 IN FASE TRANSITORIA ALL’EMANAZIONE DELLA NUOVA NORMATIVA REGIONALE AI SENSI DEL TITOLO V DELLA COSTITUZIONE”

Art. 1 Modifiche ed integrazioni al Titolo II - Punti di vendita esclusivi e non esclusivi

1. Al punto 2, lett. b), il capoverso “ punti di vendita non esclusivi gli esercizi, previsti dal decreto medesimo, che, in aggiunta ad altre merci, sono autorizzati alla vendita di quotidiani ovvero periodici. I punti di vendita non esclusivi possono pertanto essere attivati solamente in presenza di altra specifica attività espressamente prevista e sono legittimati alla vendita di soli quotidiani o di soli periodici”

è sostituito come segue:

“punti di vendita non esclusivi gli esercizi, previsti dal decreto medesimo, che, in aggiunta ad altre merci, sono autorizzati alla vendita di soli quotidiani, di soli periodici o di entrambe le tipologie di prodotti editoriali. I punti di vendita non esclusivi possono pertanto essere attivati solamente in presenza di altra specifica attività espressamente prevista e sono legittimati alla vendita di soli quotidiani, di soli periodici o di entrambe le tipologie di prodotti editoriali”.

2. Al punto 3, lett. a), dopo “negli esercizi legittimati all’attivazione di punti di vendita non esclusivi, l’attività di rivendita di quotidiani o periodici”

sono aggiunte le parole

“o di entrambe le tipologie di prodotti editoriali”.

Art. 2 Modifiche al Titolo III - Autorizzazioni

1. Al Capo II - Casi di esclusione dall’autorizzazione- al termine del capoverso

“1. I casi di esclusione dall’autorizzazione sono previsti all’art. 3 c. 1 del d.lgs. 170/2001. La disposizione di cui alla lett. g) del medesimo articolo secondo la quale ” non è necessaria alcuna autorizzazione per la vendita effettuata all’interno di strutture pubbliche o private rivolta unicamente al pubblico che ha accesso a tali strutture" è da intendersi nel senso che non é richiesta alcuna autorizzazione quando la rivendita"

sono soppressi i “:”

le lett. a) e b) sono sostituite come segue:

“, non direttamente accessibile dall’esterno, è situata all’interno di strutture pubbliche o private, l’accesso alle quali sia riservato esclusivamente a determinate categorie di soggetti e sia regolamentato con qualsiasi modalità.”

La legenda esplicativa relativa ai codici delle Direzioni e dei Settori è pubblicata a pagina del presente Bollettino (Ndr)