Deliberazione della Giunta Regionale 5 giugno 2003, n. 32-9528

Legge regionale 20 gennaio 1997, n. 13. Atto di indirizzo sul regime della proprieta’ delle infrastrutture del servizio idrico integrato

(omissis)

LA GIUNTA REGIONALE

a voti unanimi ...

delibera

* di adottare, per le ragioni in premessa illustrate, l’atto di indirizzo sul regime della proprietà delle infrastrutture del servizio idrico integrato di cui all’allegato costituente parte integrante della presente deliberazione;

La presente deliberazione sarà pubblicata sul Bollettino Ufficiale della Regione Piemonte, ai sensi dell’articolo 65 dello Statuto e dell’art. 14 del D.P.G.R. n. 8/R/2002.

(omissis)

Allegato

1. La riforma dell’articolo 113 del Testo unico delle leggi sull’ordinamento degli enti locali e l’articolo 35 della legge 28 dicembre 2001 n. 448

L’articolo 35 della legge 28 dicembre 2001 n. 448 e le modifiche apportate al decreto legislativo 18 agosto 2000 n. 267 hanno determinato una profonda riforma del sistema di organizzazione e gestione dei servizi pubblici locali ed in particolare di quelli a rilevanza industriale.

Principi fondamentali di tale riforma risultano essere:

a) la netta distinzione tra le funzioni di governo, spettanti agli enti locali in forma singola o associata, e quelle di erogazione del servizio, da effettuarsi da parte di una società di capitali individuata attraverso l’espletamento di gara con procedura ad evidenza 1; sono quindi escluse, in via generale, le previgenti forme di gestione ed in particolare la gestione sotto forma di società costituita dal medesimo ente pubblico (eventualmente con la partecipazione di privati) cui il servizio venga affidato direttamente;

b) la possibilità di separare la gestione delle reti, degli impianti e delle altre dotazioni patrimoniali, intesa come manutenzione, innovazione e potenziamento di tali beni, dalla vera e propria gestione del servizio, intesa come erogazione dello stesso all’utenza 2: tale facoltà è comunque rimessa alla specifica disciplina di settore e, quando realizzabile, comporta l’assegnazione della gestione delle reti, degli impianti e delle altre dotazioni mediante gara o mediante affidamento diretto a società di capitali a maggioranza pubblica 3;

c) la netta separazione della proprietà delle reti, degli impianti e delle altre dotazioni, dalla gestione del servizio, al fine di consentire l’effettiva messa in concorrenza di quest’ultima.

In particolare, con riferimento agli assetti proprietari, è stabilito che la proprietà delle reti, degli impianti e delle altre dotazioni destinati all’esercizio di servizi pubblici di rilevanza industriale è pubblica e deve rimanere, in via di principio, esclusivamente in capo agli enti locali 4.

Tuttavia l’art. 113, comma 13, del d.lgs. 267/2000 consente il trasferimento di tale proprietà a società di capitali a maggioranza pubblica incedibile, tenute a mettere le reti a disposizione sia dei gestori del servizio, sia dell’eventuale gestore della rete.

Alle stesse società proprietarie gli enti locali possono anche assegnare la gestione delle reti, nonché il compito di espletare le gare per l’assegnazione del servizio pubblico.

Con specifica norma transitoria 5, tesa a dare piena attuazione del principio di cui alla precedente lettera c), si dispone che gli enti locali che alla data di entrata in vigore della legge detengano la maggioranza del capitale sociale delle società per la gestione di servizi pubblici locali, che siano proprietarie anche delle reti, degli impianti e delle altre dotazioni ad essi afferenti, provvedono ad effettuare, entro il 31 dicembre 2003, anche in deroga alle disposizioni delle discipline settoriali, lo scorporo delle reti, degli impianti e delle altre dotazioni. Contestualmente la proprietà delle reti, degli impianti e delle altre dotazioni patrimoniali, oppure l’intero ramo d’azienda, è conferita ad una società avente le caratteristiche definite dal citato comma 13 dell’articolo 113 del medesimo testo unico.

In sostanza il principio di separazione tra la proprietà delle reti e la gestione del relativo servizio pubblico trova piena applicazione anche con riferimento alle realtà esistenti che devono dunque attuare tale separazione.

2. La riforma dei servizi di acquedotto, fognatura e depurazione

Nel delineare la riforma complessiva dei servizi idrici di acquedotto, fognatura e depurazione, la legge 5 gennaio 1994 n. 36 e la conseguente legge regionale attuativa 20 gennaio 1997 n. 13 hanno in parte anticipato alcuni degli istituti fondamentali che informano l’attuale regime dei servizi pubblici locali di rilevanza industriale.

La riorganizzazione dei servizi pubblici di captazione, adduzione e distribuzione di acqua ad usi civili, di fognatura e depurazione delle acque reflue in un unico sistema idrico integrato è caratterizzata infatti:

a) dal superamento della frammentazione delle gestioni per mezzo della definizione di ambiti territoriali ottimali ampi, entro i quali poter applicare un nuovo regime tariffario che assicuri la copertura integrale dei costi di investimento e di esercizio;

b) da una chiara individuazione delle differenti competenze dei soggetti preposti alle funzioni di governo ed a quelle di erogazione del servizio, che si rapportano tra loro sulla base di specifica convenzione e relativo disciplinare;

c) dal principio che le funzioni di governo sono per definizione pubbliche e devono essere esercitate in modo obbligatoriamente associato da tutti i Comuni e le Province appartenenti all’ambito territoriale ottimale, mentre le funzioni di erogazione sono affidate secondo le disposizioni della legge sull’ordinamento degli enti locali (a suo tempo la legge 142/1990 ed ora il decreto legislativo 267/2000);

All’interno di ciascun ambito territoriale ottimale è dunque prevista la presenza di due soli soggetti:

a) l’autorità d’ambito, ossia la forma di cooperazione e associazione tra i Comuni e le Province scelta dal legislatore regionale per l’esercizio unitario delle funzioni di organizzazione del servizio idrico integrato;

b) un soggetto gestore del servizio, che provvede all’erogazione dello stesso sulla base delle previsioni del piano d’ambito e relativo piano finanziario approvati dall’Autorità d’ambito.

Con riferimento alle infrastrutture necessarie alla prestazione del servizio idrico integrato, la legge 36/1994 contiene alcune disposizioni specifiche.

In particolare è previsto che le opere, gli impianti e le canalizzazioni relativi ai servizi di acquedotto, fognatura e depurazione di proprietà degli enti locali o affidati in dotazione o in esercizio ad aziende speciali e a consorzi, salvo diverse disposizioni della convenzione, sono affidati in concessione al soggetto gestore del servizio idrico integrato, il quale ne assume i relativi oneri nei termini previsti dalla convenzione e dal relativo disciplinare 6.

Le immobilizzazioni, le attività e le passività relative ai servizi di cui sopra, ivi compresi gli oneri relativi all’ammortamento dei mutui, sono trasferite al soggetto gestore del servizio idrico integrato 7.

In merito a tale disposizione si deve notare che vi è una distinzione tra le opere, gli impianti e le canalizzazioni (oggetto di concessione) ed altre immobilizzazioni (oggetto di trasferimento). La ragione della distinzione deve essere rinvenuta nel fatto le opere destinate a pubblico servizio hanno natura di beni inalienabili e non possono essere sottratti alla loro destinazione, se non nei modi stabiliti dalle leggi che li disciplinano 8.

Ciò non impedisce che su di essi si attui una concessione di bene pubblico a favore del gestore avente contenuto comparabile a quello di un diritto reale d’uso temporaneo di durata pari al contratto di affidamento del servizio, con la conseguente possibilità - nel rispetto dei criteri e delle norme contabili - di iscrizione del bene medesimo tra le immobilizzazioni materiali del bilancio del gestore.

Altre disposizioni della legge Galli prevedono che lo stesso gestore del servizio debba svolgere l’attività di manutenzione e di rinnovazione delle infrastrutture ossia la c.d. attività di gestione della rete 9.

In linea con tali disposizioni si è orientata la convenzione-tipo di regolazione dei rapporti tra Autorità d’ambito e gestore del servizio idrico integrato approvata dall’Amministrazione regionale, che ha inserito tra gli obblighi tipici del gestore sia la manutenzione delle infrastrutture, sia la realizzazione degli investimenti per lo sviluppo e l’ammodernamento delle reti e degli impianti 10.

3. La disciplina del servizio idrico integrato alla luce del nuovo ordinamento dei servizi pubblici locali

In quanto di rilevanza industriale, i servizi idrici non possono non risentire oggi della complessiva disciplina dettata in merito dall’articolo 35 della legge 448/20001 e dalle conseguenti modifiche al testo unico delle leggi sull’ordinamento degli enti locali.

L’articolo 113 del d.lgs. 267/2000 costituisce infatti il quadro normativo applicabile a tutti i settori dei servizi pubblici, anche se la sua applicazione è comunque subordinata alla precisazione che “restano ferme le disposizioni previste per i singoli settori e quelle nazionali di attuazione delle normative comunitarie” 11.

Non risultando percorribile una interpretazione che pretenda di far salva in toto la specifica normativa del servizio idrico integrato, né quella opposta che vorrebbe l’assenza di specificità della legge Galli in grado di sopravvivere alla nuova disciplina, si ritiene corretto dover integrare nella regolamentazione di settore i principi fondamentali introdotti con il nuovo testo dell’articolo 113 del d.lgs. 267/2000.

Alla luce di quanto precedentemente esposto risultano applicabili anche al servizio idrico integrato, in quanto mezzo indispensabile ad assicurare l’effettiva messa in gara del servizio e il suo stabile inserimento nell’ambito del controllo pubblicistico, i seguenti principi:

a) scelta del gestore sulla base delle procedure stabilite dalla normativa comunitaria e nazionale;

b) separazione tra la proprietà delle reti e la gestione del servizio idrico integrato;

c) proprietà pubblica delle reti, degli impianti e delle altre dotazioni necessarie all’erogazione del servizio.

4. Il regime della proprietà delle reti, degli impianti e delle dotazioni dei servizi idrici

In conseguenza dell’applicazione al settore dei servizi idrici dei principi sopra enunciati deriva che reti ed infrastrutture necessarie all’erogazione di tali servizi non possono più essere trasferite in proprietà in capo ai gestori del servizio, ma solo messi a disposizione delle società erogatrici affinché queste possano svolgere l’attività di gestione della rete e del servizio.

Deriva altresì che, laddove attualmente la gestione del servizio sia effettuata tramite società a totale o prevalente capitale pubblico (anche per effetto del regime transitorio previsto dall’art. 35, comma 5, legge 448/2001) tale società dovrà spogliarsi della proprietà di reti, impianti ed altre dotazioni, ove queste le siano state trasferite 12.

Anche per le parti di reti ed infrastrutture che la società abbia direttamente realizzato con fondi propri dovrà applicarsi la medesima regola di separazione della proprietà della rete dalla gestione del servizio, soprattutto in quanto tali opere siano state realizzate nel quadro di convenzioni in cui è stabilito che la tariffa deve tener conto proprio degli investimenti previsti a carico dei gestori.

Al gestore del servizio, a disposizione del quale saranno poste le opere, dovranno essere quindi ricondotti gli oneri relativi alle residue annualità di investimenti non ancora interamente ammortizzati 13.

In merito occorre altresì rammentare che l’ingresso di privati nella società di erogazione dei servizi idrici, se non già intervenuta, non può essere effettuata prima della separazione della proprietà delle reti ed infrastrutture dall’erogazione del servizio 14.

Resta da comprendere se la proprietà delle reti, degli impianti e delle dotazioni proprie del servizio idrico debba essere posta necessariamente in capo agli enti locali interessati o possa essere oggetto di cessione da parte degli stessi a società di capitali a maggioranza pubblica incedibile, direttamente o per effetto dello scorporo previsto dal comma 9 dell’art. 35 della legge 448/2001.

La costituzione di una società meramente proprietaria dei beni ha uno spazio giuridico solo quando sia ravvisabile un affidamento ad essa di incarichi o funzioni di un qualche contenuto economico, come avviene ad esempio in settori, come quelli del trasporto o dell’erogazione di energia elettrica o gas, in cui è possibile realizzare la separazione tra gestione della rete ed erogazione del servizio.

In proposito si reputa che nello specifico settore dei servizi idrici esistano fondate ragioni ostative alla costituzione di una società proprietaria delle reti, degli impianti e delle dotazioni, in ragione di una sostanziale carenza di interesse alla concentrazione della proprietà in capo a detta società.

Si deve infatti evidenziare innanzi tutto come alla medesima non possa essere affidata la gestione delle reti (intesa come manutenzione, innovazione e potenziamento di tali beni) in quanto il servizio idrico integrato, così come regolamentato dalla legge l. 36/1994 e dalla l.r. 13/1997, non consente la separazione tra la gestione della rete e l’erogazione del servizio che devono essere unitariamente affidate allo stesso soggetto gestore, tenuto a realizzare il programma di investimenti deliberato dall’Autorità d’ambito mediante copertura dei relativi finanziamenti attraverso la tariffa d’ambito 15.

Parimenti non può essere delegata neanche la funzione di espletare le gare per l’affidamento del servizio, in quanto riservate dalla legge alle Autorità d’ambito. 16

Una mera “gestione della titolarità della rete”, quale aggregazione delle situazioni proprietarie delle reti, degli impianti e delle dotazioni di un ambito territoriale ottimale e priva della possibilità di adottare gli atti sopra menzionati, si ridurrebbe quindi alla mera funzione di controllo e verifica della gestione delle reti affidata ad altri.

Anche in questo caso si registrerebbe peraltro un palese contrasto con la legislazione di settore che già prevede una forma obbligatoria di coordinamento delle funzioni pubbliche di organizzazione del servizio idrico integrato, l’Autorità d’ambito, in grado per sua natura di costituire anche la sede di coordinamento e di svolgimento unitario delle funzioni proprietarie.

Come osservato dalla Deliberazione della Giunta Regionale 21 aprile 1997 n. 36-18438 17, indipendentemente dalle elencazioni contenute nella legge regionale 13/1997, si deve ritenere che alle Autorità d’ambito siano attribuiti tutti i poteri necessari all’organizzazione del servizio idrico integrato, in quanto organo di esercizio associato di tutte le funzioni di competenza degli enti locali che la costituiscono.

Quanto sopra trova altresì conferma nella già citata convenzione-tipo di regolazione dei rapporti tra Autorità d’ambito e gestore, nell’ambito della quale è regolata la concessione d’uso dei beni necessari all’erogazione del servizio e sono individuate le responsabilità di gestione del soggetto prescelto, nonché le funzioni di vigilanza e controllo dell’Autorità d’ambito.

Non pare dubbio quindi che le funzioni di coordinare la pluralità di proprietà o di comproprietà in capo ai diversi enti locali appartenenti all’ambito territoriale ottimale e le funzioni connesse (affidamento dei beni al gestore; controlli sulle manutenzioni, etc.) sono attribuite ex lege alle Autorità d’ambito nel contesto della funzione unitaria di organizzazione del servizio idrico integrato.

In assenza dunque di una effettiva utilità del trasferimento della proprietà in capo ad una società mista e salva unicamente la residua possibilità che vi siano specifiche circostanze concrete che facciano sorgere una tale utilità e che dovranno essere oggetto di precisa e congruente motivazione, si deve ritenere che, nonostante la possibilità riconosciuta in via generale dall’art. 113, comma 13 del d.lgs. 267/2000, tale possibilità non debba essere esercitata nel settore idrico per mancanza di un interesse pubblico ad avvalersene ed anzi rappresenti un ingiustificato aggravio di costi che ricadrebbe inevitabilmente sugli utenti.

Dalla non applicabilità di tale istituto deriva, come conseguenza, che anche i beni scorporati da società erogatrici del servizio non possono essere assegnati a società aventi le caratteristiche di cui all’art. 113, comma 13 del d.lgs. 267/2000, ma devono essere attribuite agli enti locali proprietari.

In merito si ritiene che reti, impianti e dotazioni debbano essere attribuite in proprietà esclusiva all’ente locale nel cui territorio insistono qualora servano esclusivamente alla prestazione del servizio idrico all’interno di tale territorio; viceversa per le infrastrutture che svolgono una funzione sovracomunale può ritenersi realizzata una comproprietà di tutti gli enti interessati sulla base dell’attribuzione di quote di comproprietà che saranno definite dagli enti medesimi, ad esempio tenendo conto delle quote di partecipazione ai consorzi o alle società attualmente proprietarie dell’infrastruttura.

NOTE:

1 art. 113, comma 5, d.lgs. 267/2000

2 art. 113, comma 3, d.lgs. 267/2000

3 art. 113, comma 4, d.lgs. 267/2000

4 art. 113, comma 2, d.lgs. 267/2000

5 art. 35 comma 9, legge 448/2001

6 art. 12, comma 1, legge 36/1994

7 art. 12, comma 2, legge 36/1994

8 art. 822, art. 823, art. 826 e art. 828 codice civile

9 art. 11, comma 2, lett. f) ed h), art. 13, comma 2 e art. 16 legge 36/1994

10 art. 13, comma 2, art. 6, comma 1 e art. 10, comma 3, deliberazione della Giunta Regionale 24 novembre 1997 n. 31-23227

11 art. 113, comma 1, d.lgs. 267/2000

12 i beni già conferiti in concessione per la durata dell’affidamento del servizio non pongono infatti problemi in quanto gli stessi sono sempre rimasti di proprietà degli enti pubblici concedenti e, con la cessazione dell’affidamento del servizio, devono rientrare nella piena disponibilità di questi ultimi

13 alla scadenza del periodo di affidamento si applicheranno altresì, se necessario, le disposizioni di cui all’articolo 113, comma 9 del d.lgs. 267/2000, a norma del quale al precedete gestore è dovuto da parte del nuovo un indennizzo pari al valore dei beni non ancora ammortizzati, il cui ammontare è indicato nel bando di gara

14 vedasi il combinato disposto dei commi 10 e 5 dell’art. 35 della legge 448/2001

15 vedasi art. 11, comma 2, lett. f) ed h), art. 13, comma 2 e art. 16 legge 36/1994 già citati

16 art. 9 della legge 36/1994; artt. 3 e 5 della l.r. 13/1997

17 avente ad oggetto “Adozione dei criteri e degli indirizzi per la stipula della convenzione di costituzione delle Autorità d’ambito”