Deliberazione della Giunta Regionale 13 gennaio 2003, n. 30-8204

Approvazione linee guida in merito ad alcune fasi delle procedure di acquisizione da parte delle AA.SS.RR. di beni e servizi per importi superiori a 50.000 Euro

A relazione del l’Assessore D’Ambrosio:

L’attività contrattuale delle AA.SS.RR, che da sempre, come noto, rappresenta una componente importante del bilancio aziendale, è stata negli ultimi anni oggetto di importanti interventi normativi finalizzati alla sua razionalizzazione ed al contenimento della spesa sanitaria.

In tale ottica di sistema sono da inquadrare le previsioni delle più recenti leggi finanziarie, sino alle indicazioni in materia di procedure di acquisto di beni e di servizi di cui all’art. 24 della legge n. 289 del 27/12/2002 (legge finanziaria 2003) che ha, tra l’altro, imposto il ricorso alle procedure aperte o ristrette quando il valore del contratto sia superiore ai 50.000 euro.

Al fine di contenere e razionalizzare l’acquisto di beni e servizi, con DGR n. 27-1912 del 07/01/01 la Giunta Regionale ha individuato una serie di misure volte a razionalizzare ed ottimizzare i processi di acquisizione di beni e servizi messi in essere dalle Aziende Sanitarie Regionali.

Le previsioni contenute in tale provvedimento richiamano peraltro le disposizioni già impartite alle Aziende con DGR n. 80-1700 dell’11/12/2000, in materia di principi e di criteri per l’adozione degli atti aziendali, di organizzazione e di funzionamento delle AA.SS.RR. La DGR n. 80-1700/2000 prevede infatti che l’attività contrattuale delle Aziende debba svolgersi nel rispetto dei principi della programmazione annuale degli acquisti dei beni e della fornitura dei servizi, della coerenza con il sistema budgetario, della trasparenza e della massima concorrenzialità, perseguendo costantemente obiettivi di efficacia, efficienza ed economicità. Tali principi risultano conformi alle disposizioni regionali che nel tempo sono state impartite in materia.

In particolare a mezzo della ricordata DGR n. 27-1912 del 07/01/01, al fine di facilitare lo scambio di informazioni a livello regionale e di consentire alle Aziende di effettuare acquisti al miglior prezzo di mercato senza compromettere i caratteri di autonomia definiti dal D.Lgs. 229/99, è stata avviata la realizzazione di una struttura regionale che provveda, tra l’altro, all’implementazione di fattispecie normative che consentano una effettiva possibilità di acquistare ai migliori prezzi di mercato, fra le quali, tipicamente, i contratti di acquisto aperti ad adesioni successive di altre Aziende acquirenti, in analogia al modello nazionale con le convenzioni stipulate dalla CONSIP S.p.A., e si faccia altresì carico del coordinamento e dello sviluppo di procedure di adesione alle stesse convenzioni nazionali già stipulate dalla CONSIP S.p.A..

Successivamente la DGR n. 53-2182 del 5/02/01 ha definito ed approvato il sistema di acquisizione di beni e servizi, nonché uno schema di convenzione tra la Regione Piemonte e le AASSRR in cui, queste ultime, si impegnano anche ad indire bandi di gara che consentano l’adesione successiva di altre AA.SS.RR. tramite l’adozione di contratti aperti. Il modello adottato dalla Giunta Regionale ha trovato espressa conferma e legittimazione nelle disposizioni della Legge 16/11/01 n. 405.

Con DGR n. 1-3809 del 09/08/01 “Programmazione sanitaria. Ulteriori determinazioni per la gestione del SSR dell’anno 2001 in relazione ai risultati del secondo monitoraggio trimestrale e della revisione dell’accordo Stato Regioni del 3/08/00" sono state assunte ulteriori determinazioni in materia di acquisizione e fornitura di beni e servizi delle Aziende Sanitarie Regionali.

Con DGR n. 12-4879 del 21/12/01 “Sviluppo del sistema di controlli sull’attività di contrattazione delle AA.SS.RR.” la Giunta Regionale ha dato impulso al sistema di controlli, prevedendo tra l’altro la costituzione, ai sensi dell’art. 12 della Legge Regionale n. 51/97, di una struttura flessibile, successivamente istituita con DGR n. 18-5110 del 21/01/02, presso la Direzione Controllo Attività Sanitarie.

Tale provvedimento, in particolare, ha assegnato alla Struttura il compito di svolgere attività di accertamento diretto presso le AA.SS.RR., allo scopo di verificare, su base campionaria, la congruità dei prezzi pagati per l’acquisizione di beni e servizi, nonché il corretto svolgimento delle relative procedure di acquisizione.

Con DGR n. 39-6552 del 08/07/02 “Definizione dei budget e azioni per recupero di efficienza gestionale delle AA.SS.RR. nell’anno 2002" è stata valorizzata l’aggregazione delle Aziende per quadrante - inteso quale momento di programmazione locale - indicando, nel contempo, in materia di acquisizione di beni e servizi, la necessità di individuare puntualmente i fabbisogni, per le possibili economie di scala, da trasmettere all’Assessorato Sanità - Direzione Controllo delle Attività Sanitarie - al fine delle necessarie valutazioni in merito alla classe merceologica (costo, quantità, standardizzazione) ed alla possibile offerta del mercato (numero di potenziali fornitori) nell’ottica dell’individuazione degli strumenti giuridici più opportuni: acquisti collettivi, contratti aperti, rinnovi contrattuali, nonché gare regionali centralizzate, tenendo conto dei dati presenti negli strumenti tecnici disponibili (osservatorio prezzi, portale informativo).

La concreta applicazione del percorso operativo delineato dai provvedimenti regionali, sopra ricordati, unitamente alle risultanze prodotte dall’attività di monitoraggio effettuata dalla Struttura Flessibile di cui alla DGR n. 18-5110 del 21/01/02 ha evidenziato la necessità di predisporre specifiche linee guida in materia di acquisizioni di beni e servizi per importi superiori a 50.000 Euro (articolo 24 della Legge n. 289 del 27/12/02 - Finanziaria 2003) con particolare riguardo a singole fasi del procedimento relativo.

In tale elaborazione l’attenzione è stata precipuamente rivolta alla fase istruttoria, che si concreta, come noto, nella predisposizione, ad opera della struttura aziendale deputata alle procedure negoziali, del bando di gara e del capitolato tecnico, in collaborazione con i servizi interessati all’acquisto.

In questa delicata fase preliminare debbono infatti realizzarsi i necessari presupposti per il buon esito della gara, il cui esperimento è, evidentemente, finalizzato alla miglior soddisfazione dell’interesse pubblico.

Proprio in tale fase istruttoria è parso pertanto opportuno introdurre, in seno all’iter procedurale definito dalla normativa in materia, specifici ulteriori accorgimenti per garantire che l’oggetto del contratto corrisponda realmente e fedelmente, nella descrizione delle sue peculiari caratteristiche, al fabbisogno delle strutture organizzative destinatarie dei beni o dei servizi. Allo scopo, peraltro, di dare concretamente impulso alla realizzazione di logiche e di dinamiche di quadrante, si è individuato uno specifico organismo, il “ nucleo tecnico” (art. 1 delle linee guida).

Si è ritenuto altresì opportuno l’inserimento di specifiche disposizioni, quali quelle attinenti la necessaria apposizione della clausola di accollo (art. 2) e le “attestazioni sanitarie”(art. 3).

Per contro, nella fase di predisposizione degli atti di gara, un’esigenza prioritaria è emersa con riguardo alla necessità di individuare correttamente il valore della fornitura, fornendo indicazioni sulla determinazione del valore a base d’asta (art. 4).

Sono state altresì impartite indicazioni sulla composizione della commissione tecnica di valutazione di qualità e/o conformità (art. 5) e in tema di aggiudicazione.

Infine, disposizioni specifiche sono state previste per disciplinare particolari istituti quali estensioni contrattuali (art. 7), proroga del contratto (art. 8), rinnovo del contratto (art. 9).

Vista la Legge 27/12/02 n. 289, articolo 24;

Vista la DGR n. 27-1912 del 07/01/01;

Vista la DGR n. 53-2182 del 05/02/01;

Vista la DGR n. 1-3809 del 09/08/01;

Vista la DGR n. 12-4879 del 21/12/01;

Vista la DGR n. 39-6552 del 08/07/02;

Vista la Legge Regionale n. 51/97;

la Giunta Regionale, unanime,

delibera

- di approvare le Linee Guida allegate al presente provvedimento quale parte integrante e sostanziale del medesimo;

- di confermare l’affidamento alla Direzione Controllo delle Attività Sanitarie del coordinamento delle attività in materia di forniture di beni e servizi come previsto dai provvedimenti in premessa citati;

- di conferire mandato al Direttore della Direzione Controllo delle Attività Sanitarie di verificare la corretta applicazione delle disposizioni di cui alle Linee Guida allegate al presente provvedimento, potendosi all’uopo avvalere delle competenze professionali, anche esterne, specificamente necessarie.

La presente deliberazione sarà pubblicata sul B.U. della Regione Piemonte ai sensi dell’art. 65 dello Statuto e dell’art. 14 del D.P.G.R. n. 8/R/2002.

(omissis)

Allegato

LINEE GUIDA IN MERITO AD ALCUNE FASI DELLE PROCEDURE DI ACQUISIZIONE DI BENI E SERVIZI PER IMPORTI SUPERIORI A 50.000 Euro

Come noto, propedeutica all’attività contrattuale delle Aziende Sanitarie è l’attività di programmazione degli acquisti finalizzata a definire, a breve/medio termine, nell’ambito degli obiettivi e delle disponibilità finanziarie, i fabbisogni, le modalità e tempi di realizzazione, descrivendo le forniture essenziali e ricorrenti nonché gli acquisti derivanti da scelte strategiche, quantificandone il valore presunto.

La quantificazione dei fabbisogni deve avvenire, ormai, di norma, non esclusivamente a livello aziendale, ma con riferimento ad un contesto territoriale più ampio, di quadrante o regionale. Al fine di valutare l’opportunità di esperire una gara regionale i fabbisogni aziendali, definiti in sede di quadrante, devono pertanto essere comunicati alla competente struttura dell’Assessorato alla Sanità, come previsto dalla D.G.R. 39- 6552 del 8.7.2002.

In ognuno dei casi indicati, rilevato il fabbisogno di beni o servizi ed effettuata la valutazione positiva di compatibilità con il budget e la programmazione, vengono predisposti, ad opera della struttura aziendale deputata alle procedure negoziali, il bando di gara e il capitolato tecnico, in collaborazione con i servizi interessati all’acquisto.

In questa fase preliminare particolarmente importante e delicata devono realizzarsi i necessari presupposti per il buon esito della gara, nell’ottica della miglior soddisfazione dell’interesse pubblico.

Proprio in tale fase istruttoria appare pertanto opportuno introdurre, nell’ordinario iter procedurale definito dalla normativa in materia, un ulteriore strumento per garantire che l’oggetto del contratto corrisponda realmente e fedelmente, nella descrizione delle sue peculiari caratteristiche, al fabbisogno delle strutture organizzative destinatarie dei beni o servizi.

Allo scopo, peraltro, di dare concretamente impulso alla realizzazione di logiche e di dinamiche di quadrante, si è individuato uno specifico organismo, il “ nucleo tecnico” (art. 1 ) .

Sempre con riferimento alla fase istruttoria si rendono opportune specifiche disposizioni, quali quelle attinenti la necessaria apposizione della clausola di accollo (art. 2) e le “attestazioni sanitarie”(art. 3).

Nella fase di predisposizione degli atti di gara è, inoltre, necessario individuare correttamente il valore della fornitura, e si sono pertanto date indicazioni sulla determinazione del valore a base d’asta (art. 4).

Anche altre fasi del procedimento di acquisizione appaiono poi necessitanti di disposizioni integrative.

In tale prospettiva sono state impartite indicazioni sulla composizione della commissione tecnica di valutazione di qualità e/o conformità (art. 5) e in tema di aggiudicazione.

Disposizioni specifiche disciplinano più puntualmente particolari istituti di uso comune ma frequentemente inappropriato, quali estensioni contrattuali (art. 7), proroga del contratto (art. 8), rinnovo del contratto (art. 9).

Di seguito si enunciano i seguenti principi e criteri applicativi, a cui le AA.SS.RR. si attengono nell’espletamento delle procedure di gara per l’acquisizione di beni e servizi, sia in ambito regionale, sia di quadrante, che di singola ASL/ASO, per importi superiori a 50.000 Euro

ART. 1

Per la predisposizione delle specifiche tecniche (schede tecniche e/o disciplinari tecnici) da inserire nei capitolati speciali di gara con importo di spesa superiore a 100.000 Euro viene istituito un nucleo tecnico composto da rappresentanti, di pari livello, con accertata competenza tecnica nella materia oggetto di fornitura, in ragione di uno per ciascuna azienda del quadrante (così come definito dalla DGR n. 39-6552 del 08/07/2002).

L’atto formale di istituzione del nucleo è adottato dall’ASL/ASO procedente.

Le disposizioni di cui ai commi precedenti si applicano, indipendentemente dal raggiungimento dell’importo di cui al comma 1, alle seguenti forniture purché di valore superiore a 50.000 Euro:

A) dispositivi medici impiantabili di cui al d.lgs n. 46/97;

B) apparecchiature elettromedicali;

C) apparecchiature di diagnostica strumentale e di laboratorio.

La documentazione contenente le specifiche tecniche è sottoscritta per approvazione da tutti i componenti del nucleo.

ART. 2

Nei capitolati speciali aventi ad oggetto la fornitura di dispositivi medici impiantabili di cui al D.lgs 46/97 devono essere espressamente previste clausole per l’accollo alle Ditte fornitrici di ogni onere derivante da eventuali procedure di richiamo e/o rivalutazione clinica dei pazienti dipendenti da difettoso o imperfetto funzionamento dei dispositivi stessi, compresa l’ipotesi di revisione e/o reimpianto.

ART. 3

Al di fuori di casi - quali quelli di privativa industriale - che giustificano l’esperimento della procedura negoziata, le “attestazioni sanitarie” non possono essere considerate determinanti ai fini dell’individuazione del fornitore, delle modalità di gara nonché dell’aggiudicazione stessa.

ART. 4

Per la determinazione del valore a base d’asta, nel caso della fornitura di servizi deve prendersi a riferimento il costo storico sostenuto nell’esercizio precedente, a parità di condizioni e prestazioni rese, a cui potranno essere aggiunti o sottratti fattori variabili di prezzo determinati da contratti di lavoro, indici ISTAT programmati, ecc..

Per servizi di nuova acquisizione deve essere effettuata accurata e documentata indagine di mercato.

Analogamente, nel caso della fornitura di beni, fatto salvo quanto disposto all’Allegato II della DGR. n. 39-6552 del 08/07/2002, si ha riguardo al prezzo medio del bene così come desumibile da indagini di mercato. Le risultanze di tali indagini costituiscono parte integrante dell’atto di indizione.

ART. 5

La commissione tecnica di valutazione di qualità e/o conformità, composta da almeno 3 membri, è presieduta dal Direttore Sanitario o Amministrativo di Azienda, e comprende un componente designato dalla Regione Piemonte/Assessorato alla Sanità.

A tale componente è assicurata una indennità forfettaria, parametrata all’indennità massima riconosciuta, ai sensi dell’art. 1, comma 1, lett. a) della l.r. n. 3/88, ai componenti delle commissioni di concorso, oltre al rimborso delle spese di trasferta.

Della commissione di cui al presente articolo non possono far parte i componenti del nucleo di cui al precedente articolo 1.

ART. 6

Non sono ammissibili aggiudicazioni per importi superiori al valore a base d’asta.

L’eventuale ricorso alla trattativa privata, in seguito all’infruttuoso esperimento delle procedure ad evidenza pubblica, non può dare luogo ad aggiudicazione per importo superiore a quello originariamente posto a base d’asta. In caso di mancata aggiudicazione, prima di procedere a indizione di nuova gara ad evidenza pubblica, è possibile reiterare la trattativa, interpellando altre aziende fornitrici, purchè in possesso dei requisiti previsti per la partecipazione alle procedure già esperite.

ART. 7

Le estensioni contrattuali non possono eccedere il 20% del prezzo di appalto. Resta ferma la facoltà di disporre eventuali integrazioni, mediante il ricorso a procedure negoziate, nei casi previsti da specifiche disposizioni di legge.

ART. 8

Fermo restando quanto richiamato con la nota prot. n. 18960/29 del 07/12/2001, le Aziende Sanitarie Regionali sono tenute a predisporre con congruo anticipo, rispetto alla scadenza naturale del contratto, tutte le incombenze concernenti l’espletamento degli atti di gara.

Eventuali proroghe sono ammesse in casi eccezionali, supportate da adeguate motivazioni, e per un periodo non superiore a 90 giorni.

ART. 9

Fermo restando il divieto di rinnovo tacito di cui alla legge n. 724/94 articolo 44 comma 2, è consentito il rinnovo del contratto in presenza dei presupposti, opportunamente documentati, di cui allo stesso comma 2. Il rinnovo è consentito per una sola volta, per una durata non superiore a quella prevista dal contratto originario e comunque per un periodo non superiore a 3 anni.

In sede di rinnovo il fornitore assicura una riduzione del corrispettivo pari almeno al 3% .

ART. 10

Le disposizioni di cui agli articoli precedenti si applicano alle procedure di gara per le quali, al momento della pubblicazione delle presenti linee guida, non sia intervenuta la pubblicazione del relativo bando.