Bollettino Ufficiale n. 51 del 19 / 12 / 2001
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Consiglio di Stato, V Sezione
Sentenza n. 5643/2001
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale, Sezione V ha pronunciato
la seguente
decisione
sul ricorso in appello n. 735/2001 proposto da Rolando Picchioni rappresentato
e difeso dagli avv.ti Vincenzo Colalillo e Paolo Scaparone ed elettivamente
domiciliato in Roma, L. Tevere Flaminio n. 46 presso G. Marco Grez;
CONTRO
- la Regione Piemonte, in persona del Presidente in carica, rappresentata
e difeso dagli avv.ti Enrico Romanelli e Maria Lacognata ed elettivamente
domiciliato presso il primo in Roma, Via Cosseria n. 5;
- Vincenzo Tomatis, rappresentato e difeso dagli avv.ti Claudio Dal Piaz
e Mario Contaldi ed elettivamente domiciliato presso il secondo in Roma,
Via P.L. da Palestrina n. 63;
per la riforma
della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale del Piemonte, Sezione
Seconda, 17 novembre 2000, n. 1162.
Visto il ricorso con i relativi allegati;
Visti gli atti di costituzione in giudizio della parte appellata;
Esaminate le memorie prodotte dalle parti a sostegno delle rispettive difese;
Visti tutti gli atti di causa;
Relatore alla pubblica udienza del 24 aprile 2001, il Consigliere Marco
Lipari;
Uditi gli Avvocati Colalillo, Scarapone, Romanelli e Dal Piaz.
Ritenuto e considerato in fatto e in diritto quanto segue:
FATTO
La sentenza appellata ha respinto il ricorso proposto dallattuale appellante,
Sig. Rolando Picchioni, avverso la deliberazione n. 6-14320, adottata dal
consiglio regionale del Piemonte in data 19 giugno 2000, avente ad oggetto
dimissioni della consigliera Livia Turco dalla carica di consigliere regionale:
presa datto e relativa surrogazione.
Lappellante ripropone le censure disattese dal tribunale, criticando analiticamente
la pronuncia impugnata.
Le parti appellate resistono al gravame,
DIRITTO
1. Lappellante, ricorrente in primo grado, è stato candidato per le elezioni
regionale del Piemonte, svoltesi il 16 aprile 2000, nella lista regionale
Livia Turco per il Piemonte, collocandosi al secondo posto, dopo la capolista,
on. Livia Turco. Allesito delle elezioni, veniva proclamato presidente
lon. Ghigo. Lon. Turco conseguiva un numero di voti immediatamente inferiore
e, in applicazione dellarticolo 5 della legge costituzionale 22 novembre
1999, n. 1 veniva nominata consigliera regionale.
Successivamente, lon. Turco presentava le proprie dimissioni dalla carica
regionale, essendo questa incompatibile con le funzioni di Ministro della
Repubblica.
2. Con la deliberazione impugnata in primo grado, il consiglio regionale
del Piemonte:
ha preso atto delle dimissioni dellon. Turco;
ha disposto la surrogazione del consigliere dimissionario con il Sig. Vincenzo
Tomatis, candidato di una lista provinciale collegata alla lista regionale
capeggiata dallOn. Turco.
Lappellante sostiene lerroneità della determinazione regionale, contestando
la decisione di rigetto del tribunale ed affermando di avere titolo alla
carica di consigliere regionale.
A dire dellinteressato, il legislatore costituzionale ha inteso garantire
la presenza in consiglio di una rappresentanza del suo elettorato che,
in ragione del sistema di votazione, non si identifica con lelettorato
di ciascuna delle liste circoscrizionali collegate alla lista regionale.
3. Lappello è infondato.
La legge costituzionale 22 novembre 1999, n. 1, ha dettato nuove disposizioni
concernenti lelezione diretta del Presidente della Giunta regionale e
lautonomia statutaria delle Regioni.
In particolare, larticolo 2 ha sostituito larticolo 122 della Costituzione,
stabilendo che il sistema di elezione e i casi di ineleggibilità (____)
sono disciplinati con legge della Regione, nei limiti dei principi fondamentali
stabiliti con legge della Repubblica, che stabilisce anche la durata degli
organi.
Larticolo 5 della legge costituzionale n. 1/1999 prevede, altresì, apposite
disposizioni transitorie, articolate nelle seguenti regole.
a) Fino alla data di entrata in vigore dei nuovi statuti regionali e delle
nuove leggi elettorali ai sensi del primo comma dellarticolo 122 della
Costituzione, come sostituito dallarticolo 2 della presente legge costituzionale,
lelezione del Presidente della Giunta regionale è contestuale al rinnovo
dei rispettivi Consigli regionali e si effettua con le modalità previste
dalle disposizioni di legge ordinaria vigenti in materia di elezione dei
Consigli regionali.
b) Sono candidati alla Presidenza della Giunta regionale i capilista delle
liste regionali.
c) E proclamato eletto Presidente della Giunta regionale il candidato
che ha conseguito il maggior numero di voti validi in ambito regionale.
d) Il Presidente della Giunta regionale fa parte del Consiglio regionale.
e) E eletto alla carica di consigliere il candidato alla carica di Presidente
della Giunta regionale che ha conseguito un numero di voti validi immediatamente
inferiore a quello del candidato proclamato eletto Presidente.
f) LUfficio centrale regionale riserva, a tal fine, lultimo dei seggi
eventualmente spettanti alle liste circoscrizionali collegate con il capolista
della lista regionale proclamato alla carica di consigliere, nellipotesi
prevista al numero 3) del tredicesimo comma dellarticolo 15 della legge
17 febbraio 1968, n. 108, introdotto dal comma 2 dellarticolo 3 della
legge 23 febbraio 1995, n. 43; o, altrimenti, il seggio attribuito con
il resto o con la cifra elettorale minore, tra quelli delle stesse liste,
in sede di collegio unico regionale per la ripartizione dei seggi circoscrizionali
residui.
g) Qualora tutti i seggi spettanti alle liste collegate siano stati assegnati
con quoziente intero in sede circoscrizionale, lUfficio centrale regionale
procede allattribuzione di un seggio aggiuntivo, del quale si deve tenere
conto per la determinazione della conseguente quota percentuale di seggi
spettanti alle liste di maggioranza in seno al Consiglio regionale.
4. Lappellante afferma di avere titolo alla carica di consigliere comunale,
in base ai seguenti argomenti.
I) La disciplina costituzionale transitoria compie un generico rinvio alle
modalità previste dalle disposizioni di legge ordinaria, al fine di attuare
il sistema elettivo maggioritario.
II) Il silenzio serbato dal legislatore costituzionale sui criteri relativi
alla surrogazione del consigliere dimissionario non integra una lacuna,
perché la disciplina legislativa contiene regole idonee a regolare compiutamente
la fattispecie.
III) La disposizione di cui allarticolo 16, comma 3, della legge statale
n. 108/1968, nel testo novellato dalla legge n. 43/1995, prevede espressamente
che nel caso in cui si renda necessaria per qualsiasi causa la sostituzione
di un consigliere proclamato eletto nella lista regionale, il seggio è
attribuito al primo dei candidati eletti inclusi nella lista regionale.
Detta disposizione, non stabilendo alcuna specifica limitazione oggettiva,
deve ritenersi applicabile anche alla surroga del consigliere eletto in
quanto capolista della lista regionale,
IV) Per principio generale, deducibile da tutte le disposizioni che regolano
i procedimenti elettorale degli organi rappresentativi, la surroga avviene
prioritariamente, ove possibile, con candidati appartenenti alla stessa
lista del surrogato. Detta regola risponde allesigenza, comunemente avvertita,
di assicurare la continuità della rappresentanza politica del corpo elettorale,
durante tutta la durata in carica dellorgano istituzionale.
V) Il legislatore costituzionale ha voluto garantire la rappresentanza
politica, in seno al consiglio regionale degli elettori che hanno votato
per la lista regionale.
VI) Lautonomia politica della lista regionale è espressa chiaramente dal
legislatore, anche considerando la previsione del voto disgiunto" ossia
la possibilità che lelettore voti per lista provinciale non collegata
alla lista regionale prescelta.
VII) La rappresentanza politica correlata al voto della lista regionale
non riguarda solo il capolista, candidato alla carica di presidente, ma
la compagine nel suo complesso, caratterizzata dal simbolo, dai candidati,
dal riferimento allintero territorio regionale e dalla obiettiva funzione
di assicurare stabilità e compattezza tanto al governo del presidente eletto,
quanto alla minoranza di opposizione.
5. Nessuno degli argomenti esposti dallappellante può essere condiviso.
Il quadro della disciplina elettorale transitoria, applicabile alle elezioni
regionali nellanno 2000, costituisce il risultato della combinazione tra:
a) le norme legislative ordinarie, contenute essenzialmente nella legge
23 febbraio 1995 n. 43 e nella legge 17 febbraio 1968, n. 108;
b) le regole speciali racchiuse nellarticolo 5 della legge costituzionale
n. 1/1999, intese a valorizzare laspetto personale della competizione
elettorale, scolpito dal titolo della legge, che compie un espresso riferimento
alla elezione diretta del presidente.
In questo quadro di riferimento vanno individuati i criteri operativi della
surrogazione del consigliere dimissionario.
6. In seguito alla riforma portata dalla legge n. 43/1995, il metodo elettorale
regionale è caratterizzato, per una parte rilevante, dalla presenza di
regole tipiche dei sistemi maggioritari.
In particolare, la scelta legislativa compiuta nel 1995 si concretezza
nella seguente regola (articolo 1, comma 3): un quinto dei consiglieri
assegnati a ciascuna regione è eletto con sistema maggioritario, sulla
base di liste regionali concorrenti, nei modi previsti dagli articoli seguenti.
7. Larticolo 15 della legge 17 febbraio 1968, n. 108, nel testo modificato
dallarticolo 3 della legge n. 43/1995, stabilisce, in modo dettagliato,
il concreto meccanismo elettorale, con riguardo alla ripartizione dei seggi
tra le liste provinciali e quella regionale, collegate al candidato presidente
risultato vincitore del confronto elettorale.
Secondo questa disposizione, possono verificarsi due ipotesi alternative,
di seguito indicate.
- LUfficio elettorale qualora il gruppo di liste o i gruppi di liste
provinciali collegate alla lista regionale che ha conseguito la maggiore
cifra elettorale regionale, abbiano conseguito una percentuale di seggi
pari o superiore al 50 per cento dei seggi assegnati al consiglio, proclama
eletti i primi candidati compresi nella lista regionale fino alla concorrenza
del 10 per cento dei seggi assegnati al consiglio; i restanti seggi da
attribuire ai sensi del presente comma sono ripartiti tra i gruppi di liste
provinciali non collegate alla lista regionale che ha conseguito la maggiore
cifra elettorale regionale. A tal fine divide la somma delle cifre elettorali
conseguite dai gruppi di liste provinciali in questione per il numero dei
seggi da ripartire; nelleffettuare loperazione, trascura la eventuale
parte frazionaria del quoziente. Divide poi la cifra elettorale di ciascun
gruppo di liste per il quoziente così ottenuto: il risultato rappresenta
il numero di seggi da assegnare a ciascun gruppo. I seggi che rimangono
ancora da attribuire sono assegnati ai gruppi per i quali queste ultime
divisioni hanno dato maggiori resti e, in caso di parità di resti, ai gruppi
che hanno conseguito le maggiori cifre elettorali. I seggi spettanti a
ciascun gruppo di liste sono attribuiti nelle singole circoscrizioni secondo
le modalità di cui al decimo e undicesimo comma, ad iniziare dalla prima
circoscrizione alla quale non è stato ancora attribuito il seggio ai sensi
del decimo comma. Qualora tutti i posti della graduatoria abbiano già dato
luogo allassegnazione di seggi, lattribuzione di ulteriori seggi ha nuovamente
inizio a partire dalla prima circoscrizione della medesima graduatoria.
- Qualora il gruppo di liste o i gruppi di liste provinciali collegate
alla lista regionale che ha conseguito la maggiore cifra elettorale regionale
abbiano conseguito una percentuale di seggi inferiore al 50 per cento dei
seggi assegnati al consiglio, lufficio elettorale assegna tutta la quota
dei seggi da attribuire ai sensi del presente comma alla lista regionale
in questione.
Nel disegno legislativo, quindi:
a) i seggi assegnati con il sistema proporzionale spettano alle liste provinciali;
b) la quota maggioritaria dei seggi del consiglio è assegnata esclusivamente
alla lista regionale vincitrice della competizione, oppure alle liste provinciali;
c) nessun seggio spetta invece alle liste regionali sconfitte.
8. La norma costituzionale transitoria incide solo parzialmente sulla disciplina
legislativa illustrata, riservando un seggio del consiglio non già alle
liste regionali perdenti, ma solo al candidato presidente collocato al
secondo posto della graduatoria.
La disposizione stabilisce espressamente che tale seggio è individuato
non già nellambito dei posti assegnati con il sistema maggioritario, bensì
allinterno dei seggi eventualmente spettanti alle liste circoscrizionali,
oppure, in alternativa, mediante la creazione di un apposito seggio aggiuntivo.
Dunque, la speciale regola transitoria contenuta nellarticolo 5 esprime
una ratio lineare e trasparente: il seggio spetta al candidato presidente
non già nella sua qualità di componente capolista della lista regionale,
ma nella sua veste di candidato alla guida politica della regione, collegato
con le liste provinciali presenti nelle diverse circoscrizioni.
9. Questo rilievo consente di smentire la tesi affermata dallappellante,
il quale richiama la previsione contenuta nellarticolo 16 della legge
n. 108/1968, in forza della quale nel caso in cui si renda necessaria
per qualsiasi causa la sostituzione di un consigliere proclamato eletto
nella lista regionale, il seggio è attribuito al primo dei candidati non
eletti inclusi nella lista regionale.
Al riguardo, è sufficiente osservare che lon. Turco non è stata proclamata
eletta nella lista regionale. Lunica lista regionale rappresentata nel
consiglio è quella collegata al presidente eletto. Al contrario, lon.
Turco è stata proclamata consigliere regionale nella qualità di candidata
alla carica di presidente.
10. Per analoghe ragioni, risulta privo di pregio il richiamo, svolto dallappellante,
al principio in forza del quale, la surroga del rappresentante elettivo
deve avvenire allinterno della stessa lista.
Infatti, poiché il seggio attribuito allon. Turco non è assegnato alla
lista regionale in quanto tale, ma è un seggio sottratto (in concreto)
alle liste circoscrizionali, la surroga deve avvenire facendo riferimento
a queste ultime e non alla compagine di dimensione regionale.
11. Le conclusioni raggiunte non sono contrastate dallaffermazione compiuta
dallappellante, secondo cui il sistema elettorale riconoscerebbe una specifica
rilevanza della lista regionale in quanto tale.
Al contrario, la legge n. 43/1995 attribuisce alla lista regionale una
funzione importante (che pure intuisce sulla scelta dellelettore in modo
significativo), la quale si esaurisce, tuttavia, solo nella attuazione
del premio di maggioranza, vale a dire nella attribuzione di tutti i seggi
aggiuntivi alla coalizione vincitrice del confronto elettorale.
La norma costituzionale transitoria accentua la funzione strumentale della
lista regionale (in caso di vittoria del candidato presidente), valorizzando,
semmai, laspetto personale della candidatura alla carica di presidente.
12. In questo senso, la facoltà, riconosciuta allelettore, di esprimere
il voto disgiunto non può essere sopravvalutata.
Lesercizio di tale opzione potrebbe essere motivato tanto da uno spiccato
favore per il candidato presidente, quanto da un apprezzamento per i componenti
della lista regionale a questo collegata.
Tuttavia, il legislatore costituzionale, nella coerente prospettiva della
elezione diretta del presidente, ha ritenuto di porre laccento su questa
figura soggettiva, piuttosto che sulla lista collegata, dettando regole
pienamente compatibili con questa impostazione di fondo.
Svolte queste considerazioni, è superfluo stabilire se il candidato della
lista regionale sia in grado, o meno di rappresentare unitariamente le
forze di opposizione, o se questo compito spetta unicamente al candidato
presidente.
Peraltro, occorre considerare la nuova configurazione assunta dal candidato
presidente e laccentuata personalizzazione del suo ruolo, a fronte dellobiettivo
ridimensionamento della lista regionale, riguardata nel suo complesso.
13. Lappellante sviluppa ancora largomento secondo cui la legge costituzionale
individua il seggio spettante al candidato presidente, considerando tre
ipotesi alternative. Tra queste merita particolare attenzione la fattispecie
in cui il seggio non è sottratto alle liste provinciali (perché queste
hanno ottenuto tutti i seggi con quozienti interi), ma è costituito appositamente,
in aggiunta a quelli assegnati al consiglio. A dire dellappellante,
in questa eventualità, la surroga non potrebbe avvenire in favore delle
liste provinciali, ma dovrebbe riguardare i candidati della lista regionale.
Il collegio osserva che il caso indicato dallappellante, anche prescindendo
dalla sua marginalità, non si è verificato in concreto. Dunque, non è necessario
analizzare a fondo la disciplina della surroga in unipotesi del genere.
Peraltro, anche in tale eventualità, è possibile operare la surroga con
un candidato delle liste provinciali, individuato attraverso il computo
dei resti.
14. Da ultimo, lappellante ripropone le censure articolate con il primo
motivo del ricorso di primo grado, lamentando che la giunta delle elezioni
ha illegittimamente sottoposto al consiglio due proposte alternative, anziché
assumere una unica posizione.
La censura è destituita in fondamento.
Lappellante non ha censurato specificamente la pronuncia del tribunale,
secondo il quale la proposta costituisce un atto interno, privo di autonoma
lesività.
In ogni caso, latto impugnato, contenendo anche la proposta, subordinata,
di surrogazione dello stesso appellante, non reca alcun pregiudizio alla
posizione dellinteressato.
Nel merito, poi, la censura è infondata. La proposta della giunta per le
elezioni tende ad illustrare gli aspetti (di fatto e di diritto), rilevanti
per la decisione affidata al consiglio. Il carattere prevalentemente istruttorio
dellattività della giunta spiega perché la proposta possa legittimamente
consistere nella prospettazione di soluzioni alternative, messe ai voti
secondo le regole proprie del consiglio regionale.
In definitiva, quindi, lappello deve essere rigettato.
Le spese possono essere compensate.
PER QUESTI MOTIVI
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale, Sezione V, respinge lappello,
compensando le spese;
ordina che la presente decisione sia eseguita dallAutorità amministrativa.
Così deciso in Roma nella camera di consiglio del 24 aprile 2001, con lintervento
dei signori:
Piergiorgio Trovato - Presidente f.f.
Filoreto DAgostino - Consigliere
Claudio Marchitiello - Consigliere
Marco Lipari - Consigliere Estensore
Vincenzo Borea - Consigliere
LEstensore
Il Presidente f.f.
Il Segretario
Depositata in Segreteria il 29 ottobre 2001 (Art. 55, L. 27/4/1982, n.
186).
Il Dirigente
Marco Lipari
Pier Giorgio Trovato
Luciana Franchi