Sentenza n. 5643/2001

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale, Sezione V ha pronunciato la seguente

decisione

sul ricorso in appello n. 735/2001 proposto da Rolando Picchioni rappresentato e difeso dagli avv.ti Vincenzo Colalillo e Paolo Scaparone ed elettivamente domiciliato in Roma, L. Tevere Flaminio n. 46 presso G. Marco Grez;

CONTRO

- la Regione Piemonte, in persona del Presidente in carica, rappresentata e difeso dagli avv.ti Enrico Romanelli e Maria Lacognata ed elettivamente domiciliato presso il primo in Roma, Via Cosseria n. 5;

- Vincenzo Tomatis, rappresentato e difeso dagli avv.ti Claudio Dal Piaz e Mario Contaldi ed elettivamente domiciliato presso il secondo in Roma, Via P.L. da Palestrina n. 63;

per la riforma

della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale del Piemonte, Sezione Seconda, 17 novembre 2000, n. 1162.

Visto il ricorso con i relativi allegati;

Visti gli atti di costituzione in giudizio della parte appellata;

Esaminate le memorie prodotte dalle parti a sostegno delle rispettive difese;

Visti tutti gli atti di causa;

Relatore alla pubblica udienza del 24 aprile 2001, il Consigliere Marco Lipari;

Uditi gli Avvocati Colalillo, Scarapone, Romanelli e Dal Piaz.

Ritenuto e considerato in fatto e in diritto quanto segue:

FATTO

La sentenza appellata ha respinto il ricorso proposto dall’attuale appellante, Sig. Rolando Picchioni, avverso la deliberazione n. 6-14320, adottata dal consiglio regionale del Piemonte in data 19 giugno 2000, avente ad oggetto “dimissioni della consigliera Livia Turco dalla carica di consigliere regionale: presa d’atto e relativa surrogazione”.

L’appellante ripropone le censure disattese dal tribunale, criticando analiticamente la pronuncia impugnata.

Le parti appellate resistono al gravame,

DIRITTO

1. L’appellante, ricorrente in primo grado, è stato candidato per le elezioni regionale del Piemonte, svoltesi il 16 aprile 2000, nella lista regionale “Livia Turco per il Piemonte”, collocandosi al secondo posto, dopo la capolista, on. Livia Turco. All’esito delle elezioni, veniva proclamato presidente l’on. Ghigo. L’on. Turco conseguiva un numero di voti immediatamente inferiore e, in applicazione dell’articolo 5 della legge costituzionale 22 novembre 1999, n. 1 veniva nominata consigliera regionale.

Successivamente, l’on. Turco presentava le proprie dimissioni dalla carica regionale, essendo questa incompatibile con le funzioni di Ministro della Repubblica.

2. Con la deliberazione impugnata in primo grado, il consiglio regionale del Piemonte:

ha preso atto delle dimissioni dell’on. Turco;

ha disposto la surrogazione del consigliere dimissionario con il Sig. Vincenzo Tomatis, candidato di una lista provinciale collegata alla lista regionale capeggiata dall’On. Turco.

L’appellante sostiene l’erroneità della determinazione regionale, contestando la decisione di rigetto del tribunale ed affermando di avere titolo alla carica di consigliere regionale.

A dire dell’interessato, il legislatore costituzionale “ha inteso garantire la presenza in consiglio di una rappresentanza del suo elettorato che, in ragione del sistema di votazione, non si identifica con l’elettorato di ciascuna delle liste circoscrizionali collegate alla lista regionale”.

3. L’appello è infondato.

La legge costituzionale 22 novembre 1999, n. 1, ha dettato nuove disposizioni concernenti l’elezione diretta del Presidente della Giunta regionale e l’autonomia statutaria delle Regioni.

In particolare, l’articolo 2 ha sostituito l’articolo 122 della Costituzione, stabilendo che “il sistema di elezione e i casi di ineleggibilità (____) sono disciplinati con legge della Regione, nei limiti dei principi fondamentali stabiliti con legge della Repubblica, che stabilisce anche la durata degli organi”.

L’articolo 5 della legge costituzionale n. 1/1999 prevede, altresì, apposite disposizioni transitorie, articolate nelle seguenti regole.

a) Fino alla data di entrata in vigore dei nuovi statuti regionali e delle nuove leggi elettorali ai sensi del primo comma dell’articolo 122 della Costituzione, come sostituito dall’articolo 2 della presente legge costituzionale, l’elezione del Presidente della Giunta regionale è contestuale al rinnovo dei rispettivi Consigli regionali e si effettua con le modalità previste dalle disposizioni di legge ordinaria vigenti in materia di elezione dei Consigli regionali.

b) Sono candidati alla Presidenza della Giunta regionale i capilista delle liste regionali.

c) E’ proclamato eletto Presidente della Giunta regionale il candidato che ha conseguito il maggior numero di voti validi in ambito regionale.

d) Il Presidente della Giunta regionale fa parte del Consiglio regionale.

e) E’ eletto alla carica di consigliere il candidato alla carica di Presidente della Giunta regionale che ha conseguito un numero di voti validi immediatamente inferiore a quello del candidato proclamato eletto Presidente.

f) L’Ufficio centrale regionale riserva, a tal fine, l’ultimo dei seggi eventualmente spettanti alle liste circoscrizionali collegate con il capolista della lista regionale proclamato alla carica di consigliere, nell’ipotesi prevista al numero 3) del tredicesimo comma dell’articolo 15 della legge 17 febbraio 1968, n. 108, introdotto dal comma 2 dell’articolo 3 della legge 23 febbraio 1995, n. 43; o, altrimenti, il seggio attribuito con il resto o con la cifra elettorale minore, tra quelli delle stesse liste, in sede di collegio unico regionale per la ripartizione dei seggi circoscrizionali residui.

g) Qualora tutti i seggi spettanti alle liste collegate siano stati assegnati con quoziente intero in sede circoscrizionale, l’Ufficio centrale regionale procede all’attribuzione di un seggio aggiuntivo, del quale si deve tenere conto per la determinazione della conseguente quota percentuale di seggi spettanti alle liste di maggioranza in seno al Consiglio regionale.

4. L’appellante afferma di avere titolo alla carica di consigliere comunale, in base ai seguenti argomenti.

I) La disciplina costituzionale transitoria compie un generico rinvio alle modalità previste dalle disposizioni di legge ordinaria, al fine di attuare il sistema elettivo maggioritario.

II) Il silenzio serbato dal legislatore costituzionale sui criteri relativi alla surrogazione del consigliere dimissionario non integra una lacuna, perché la disciplina legislativa contiene regole idonee a regolare compiutamente la fattispecie.

III) La disposizione di cui all’articolo 16, comma 3, della legge statale n. 108/1968, nel testo novellato dalla legge n. 43/1995, prevede espressamente che “nel caso in cui si renda necessaria per qualsiasi causa la sostituzione di un consigliere proclamato eletto nella lista regionale, il seggio è attribuito al primo dei candidati eletti inclusi nella lista regionale”. Detta disposizione, non stabilendo alcuna specifica limitazione oggettiva, deve ritenersi applicabile anche alla surroga del consigliere eletto in quanto capolista della lista regionale,

IV) Per principio generale, deducibile da tutte le disposizioni che regolano i procedimenti elettorale degli organi rappresentativi, la surroga avviene prioritariamente, ove possibile, con candidati appartenenti alla stessa lista del surrogato. Detta regola risponde all’esigenza, comunemente avvertita, di assicurare la continuità della rappresentanza politica del corpo elettorale, durante tutta la durata in carica dell’organo istituzionale.

V) Il legislatore costituzionale ha voluto garantire la rappresentanza politica, in seno al consiglio regionale degli elettori che hanno votato per la lista regionale.

VI) L’autonomia politica della lista regionale è espressa chiaramente dal legislatore, anche considerando la previsione del voto disgiunto" ossia la possibilità che l’elettore voti per lista provinciale non collegata alla lista regionale prescelta.

VII) La rappresentanza politica correlata al voto della lista regionale non riguarda solo il capolista, candidato alla carica di presidente, ma la compagine nel suo complesso, caratterizzata dal simbolo, dai candidati, dal riferimento all’intero territorio regionale e dalla obiettiva funzione di assicurare stabilità e compattezza tanto al governo del presidente eletto, quanto alla minoranza di opposizione.

5. Nessuno degli argomenti esposti dall’appellante può essere condiviso.

Il quadro della disciplina elettorale transitoria, applicabile alle elezioni regionali nell’anno 2000, costituisce il risultato della combinazione tra:

a) le norme legislative ordinarie, contenute essenzialmente nella legge 23 febbraio 1995 n. 43 e nella legge 17 febbraio 1968, n. 108;

b) le regole speciali racchiuse nell’articolo 5 della legge costituzionale n. 1/1999, intese a valorizzare l’aspetto “personale” della competizione elettorale, scolpito dal titolo della legge, che compie un espresso riferimento alla elezione diretta del presidente.

In questo quadro di riferimento vanno individuati i criteri operativi della surrogazione del consigliere dimissionario.

6. In seguito alla riforma portata dalla legge n. 43/1995, il metodo elettorale regionale è caratterizzato, per una parte rilevante, dalla presenza di regole tipiche dei sistemi maggioritari.

In  particolare, la scelta legislativa compiuta nel 1995 si concretezza nella seguente regola (articolo 1, comma 3): “un quinto dei consiglieri assegnati a ciascuna regione è eletto con sistema maggioritario, sulla base di liste regionali concorrenti, nei modi previsti dagli articoli seguenti”.

7. L’articolo 15 della legge 17 febbraio 1968, n. 108, nel testo modificato dall’articolo 3 della legge n. 43/1995, stabilisce, in modo dettagliato, il concreto meccanismo elettorale, con riguardo alla ripartizione dei seggi tra le liste provinciali e quella regionale, collegate al candidato presidente risultato vincitore del confronto elettorale.

Secondo questa disposizione, possono verificarsi due ipotesi alternative, di seguito indicate.

- L’Ufficio elettorale “qualora il gruppo di liste o i gruppi di liste provinciali collegate alla lista regionale che ha conseguito la maggiore cifra elettorale regionale, abbiano conseguito una percentuale di seggi pari o superiore al 50 per cento dei seggi assegnati al consiglio, proclama eletti i primi candidati compresi nella lista regionale fino alla concorrenza del 10 per cento dei seggi assegnati al consiglio; i restanti seggi da attribuire ai sensi del presente comma sono ripartiti tra i gruppi di liste provinciali non collegate alla lista regionale che ha conseguito la maggiore cifra elettorale regionale. A tal fine divide la somma delle cifre elettorali conseguite dai gruppi di liste provinciali in questione per il numero dei seggi da ripartire; nell’effettuare l’operazione, trascura la eventuale parte frazionaria del quoziente. Divide poi la cifra elettorale di ciascun gruppo di liste per il quoziente così ottenuto: il risultato rappresenta il numero di seggi da assegnare a ciascun gruppo. I seggi che rimangono ancora da attribuire sono assegnati ai gruppi per i quali queste ultime divisioni hanno dato maggiori resti e, in caso di parità di resti, ai gruppi che hanno conseguito le maggiori cifre elettorali. I seggi spettanti a ciascun gruppo di liste sono attribuiti nelle singole circoscrizioni secondo le modalità di cui al decimo e undicesimo comma, ad iniziare dalla prima circoscrizione alla quale non è stato ancora attribuito il seggio ai sensi del decimo comma. Qualora tutti i posti della graduatoria abbiano già dato luogo all’assegnazione di seggi, l’attribuzione di ulteriori seggi ha nuovamente inizio a partire dalla prima circoscrizione della medesima graduatoria.

- Qualora il gruppo di liste o i gruppi di liste provinciali collegate alla lista regionale che ha conseguito la maggiore cifra elettorale regionale abbiano conseguito una percentuale di seggi inferiore al 50 per cento dei seggi assegnati al consiglio, l’ufficio elettorale assegna tutta la quota dei seggi da attribuire ai sensi del presente comma alla lista regionale in questione.

Nel disegno legislativo, quindi:

a) i seggi assegnati con il sistema proporzionale spettano alle liste provinciali;

b) la quota maggioritaria dei seggi del consiglio è assegnata esclusivamente alla lista regionale vincitrice della competizione, oppure alle liste provinciali;

c) nessun seggio spetta invece alle liste regionali sconfitte.

8. La norma costituzionale transitoria incide solo parzialmente sulla disciplina legislativa illustrata, riservando un seggio del consiglio non già alle liste regionali perdenti, ma solo al candidato presidente collocato al secondo posto della graduatoria.

La disposizione stabilisce espressamente che tale seggio è individuato non già nell’ambito dei posti assegnati con il sistema maggioritario, bensì all’interno dei seggi eventualmente spettanti alle liste circoscrizionali, oppure, in alternativa, mediante la creazione di un apposito seggio aggiuntivo.

Dunque, la speciale regola transitoria contenuta nell’articolo 5 esprime una ratio lineare e trasparente: il seggio spetta al candidato presidente non già nella sua qualità di componente capolista della lista regionale, ma nella sua veste di candidato alla guida politica della regione, collegato con le liste provinciali presenti nelle diverse circoscrizioni.

9. Questo rilievo consente di smentire la tesi affermata dall’appellante, il quale richiama la previsione contenuta nell’articolo 16 della legge n. 108/1968, in forza della quale “nel caso in cui si renda necessaria per qualsiasi causa la sostituzione di un consigliere proclamato eletto nella lista regionale, il seggio è attribuito al primo dei candidati non eletti inclusi nella lista regionale”.

Al riguardo, è sufficiente osservare che l’on. Turco non è stata proclamata eletta nella lista regionale. L’unica lista regionale rappresentata nel consiglio è quella collegata al presidente eletto. Al contrario, l’on. Turco è stata proclamata consigliere regionale nella qualità di candidata alla carica di presidente.

10. Per analoghe ragioni, risulta privo di pregio il richiamo, svolto dall’appellante, al principio in forza del quale, la surroga del rappresentante elettivo deve avvenire all’interno della stessa lista.

Infatti, poiché il seggio attribuito all’on. Turco non è assegnato alla lista regionale in quanto tale, ma è un seggio sottratto (in concreto) alle liste circoscrizionali, la surroga deve avvenire facendo riferimento a queste ultime e non alla compagine di dimensione regionale.

11. Le conclusioni raggiunte non sono contrastate dall’affermazione compiuta dall’appellante, secondo cui il sistema elettorale riconoscerebbe una specifica rilevanza della lista regionale in quanto tale.

Al contrario, la legge n. 43/1995 attribuisce alla lista regionale una funzione importante (che pure intuisce sulla scelta dell’elettore in modo significativo), la quale si esaurisce, tuttavia, solo nella attuazione del premio di maggioranza, vale a dire nella attribuzione di tutti i seggi aggiuntivi alla coalizione vincitrice del confronto elettorale.

La norma costituzionale transitoria accentua la funzione strumentale della lista regionale (in caso di vittoria del candidato presidente), valorizzando, semmai, l’aspetto personale della candidatura alla carica di presidente.

12. In questo senso, la facoltà, riconosciuta all’elettore, di esprimere il “voto disgiunto” non può essere sopravvalutata.

L’esercizio di tale opzione potrebbe essere motivato tanto da uno spiccato favore per il candidato presidente, quanto da un apprezzamento per i componenti della lista regionale a questo collegata.

Tuttavia, il legislatore costituzionale, nella coerente prospettiva della elezione diretta del presidente, ha ritenuto di porre l’accento su questa figura soggettiva, piuttosto che sulla lista collegata, dettando regole pienamente compatibili con questa impostazione di fondo.

Svolte queste considerazioni, è superfluo stabilire se il candidato della lista regionale sia in grado, o meno di “rappresentare unitariamente le forze di opposizione”, o se questo compito spetta unicamente al candidato presidente.

Peraltro, occorre considerare la nuova configurazione assunta dal candidato presidente e l’accentuata personalizzazione del suo ruolo, a fronte dell’obiettivo ridimensionamento della lista regionale, riguardata nel suo complesso.

13. L’appellante sviluppa ancora l’argomento secondo cui la legge costituzionale individua il seggio spettante al candidato presidente, considerando tre ipotesi alternative. Tra queste merita particolare attenzione la fattispecie in cui il seggio non è “sottratto” alle liste provinciali (perché queste hanno ottenuto tutti i seggi con quozienti interi), ma è costituito appositamente, in “aggiunta” a quelli assegnati al consiglio. A dire dell’appellante, in questa eventualità, la surroga non potrebbe avvenire in favore delle liste provinciali, ma dovrebbe riguardare i candidati della lista regionale.

Il collegio osserva che il caso indicato dall’appellante, anche prescindendo dalla sua marginalità, non si è verificato in concreto. Dunque, non è necessario analizzare a fondo la disciplina della surroga in un’ipotesi del genere.

Peraltro, anche in tale eventualità, è possibile operare la surroga con un candidato delle liste provinciali, individuato attraverso il computo dei resti.

14. Da ultimo, l’appellante ripropone le censure articolate con il primo motivo del ricorso di primo grado, lamentando che la giunta delle elezioni ha illegittimamente sottoposto al consiglio due proposte alternative, anziché assumere una unica posizione.

La censura è destituita in fondamento.

L’appellante non ha censurato specificamente la pronuncia del tribunale, secondo il quale la proposta costituisce un atto interno, privo di autonoma lesività.

In ogni caso, l’atto impugnato, contenendo anche la proposta, subordinata, di surrogazione dello stesso appellante, non reca alcun pregiudizio alla posizione dell’interessato.

Nel merito, poi, la censura è infondata. La proposta della giunta per le elezioni tende ad illustrare gli aspetti (di fatto e di diritto), rilevanti per la decisione affidata al consiglio. Il carattere prevalentemente istruttorio dell’attività della giunta spiega perché la proposta possa legittimamente consistere nella prospettazione di soluzioni alternative, messe ai voti secondo le regole proprie del consiglio regionale.

In definitiva, quindi, l’appello deve essere rigettato.

Le spese possono essere compensate.

PER QUESTI MOTIVI

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale, Sezione V, respinge l’appello, compensando le spese;

ordina che la presente decisione sia eseguita dall’Autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del 24 aprile 2001, con l’intervento dei signori:

Piergiorgio Trovato - Presidente f.f.

Filoreto D’Agostino - Consigliere

Claudio Marchitiello - Consigliere

Marco Lipari - Consigliere Estensore

Vincenzo Borea - Consigliere

L’Estensore
Marco Lipari

Il Presidente f.f.
Pier Giorgio Trovato

Il Segretario
Luciana Franchi

Depositata in Segreteria il 29 ottobre 2001 (Art. 55, L. 27/4/1982, n. 186).

Il Dirigente