Legge 8/11/2000 n. 328 relativa alla realizzazione del sistema integrato di interventi e servizi sociali. “Indirizzi operativi per l’applicazione del DM 21/5/2001 n. 308” attuativo della legge - Approvazione

A relazione dell’ Assessore Cotto :

Vista la legge 8/11/2000 n. 328, avente ad oggetto la realizzazione del sistema integrato di interventi e servizi sociali, che attribuisce alle regioni specifici compiti e funzioni in materia;

visto il decreto ministeriale attuativo 21/5/2001 n. 308, riguardante i requisiti minimi strutturali e organizzativi per l’autorizzazione dei servizi e delle strutture a ciclo residenziale e semiresidenziale, emanato ai sensi dell’art. 11 della legge;

visto, altresì, l’art. 8 - comma 3, lettera f) - della legge quadro, ove si prevede che le regioni, sulla base dei requisiti minimi fissati dallo Stato, definiscano i criteri per l’autorizzazione, l’accreditamento e la vigilanza delle strutture e dei servizi;

dato atto che l’Assessorato alle Politiche Sociali sta approntando il testo della legge regionale di recepimento e tenuto conto che le difficoltà interpretative rappresentate da più parti, ed espressamente dal Comune di Torino e da alcune Aziende Sanitarie Locali, rendono necessaria, nelle more dell’emanazione della normativa regionale, la formulazione di adeguati chiarimenti, per favorire un’applicazione coerente ed uniforme delle nuove disposizioni sul territorio piemontese;

esaminato l’allegato A, ad oggetto “Indirizzi operativi per la prima applicazione del DM 21/5/01 n. 308", e ritenuto che le indicazioni contenute in tale documento, parte integrante e sostanziale della presente deliberazione, siano appropriate per disciplinare le attività di realizzazione e di gestione delle strutture socio-assistenziali, sia operanti che di nuova istituzione, nelle more del recepimento della Legge n. 328/2000 e dei relativi decreti attuativi;

vista la legge 8/11/2000 n. 328

visto il DM 21/5/2001 n. 308

la Giunta Regionale, unanime,

delibera

- di approvare, nelle more dell’emanazione della legge regionale di recepimento della Legge 3/11/2000 n. 328 e dei relativi decreti attuativi, gli “Indirizzi operativi per la prima applicazione del DM 21/5/2001 n. 308", contenuti nell’allegato A che costituisce parte integrante e sostanziale del presente provvedimento.

(omissis)

Allegato (fare riferimento al file PDF) A

Indirizzi operativi per la prima applicazione
del D.M. 21/5/2001 n. 308.

Il 28/11/2000 è entrata in vigore la legge 8/11/2000 n. 328 “Legge quadro per la realizzazione del sistema integrato di interventi e servizi sociali” e le relative disposizioni debbono essere recepite con proprie leggi e provvedimenti amministrativi dalle regioni.

Le regioni, gli Enti locali, gli altri soggetti pubblici, il terzo settore e le parti sociali sono chiamati a partecipare in vari modi e a differenti livelli alla realizzazione degli interventi secondo le attribuzioni definite dalla legge e in base ad indirizzi e criteri emanandi attraverso atti governativi e regolamentari di attuazione.

Tra questi, per quanto riguarda lo specifico settore delle strutture destinate alle fasce deboli , assume una fondamentale rilevanza il Decreto Ministeriale 21/5/2001 n. 308 “Regolamento concernente requisiti minimi strutturali e organizzativi per l’autorizzazione all’esercizio dei servizi e delle strutture a ciclo residenziale e semiresidenziale, a norma dell’art. 11 della legge 8/11/2000 n. 328".

Si tratta del provvedimento con il quale lo Stato definisce per la prima volta, in forma integrata e con una visione unitaria, i requisiti strutturali e organizzativi riguardanti i presidi socio-assistenziali, intervenendo, così, rispetto alle regole adottate, in materia, dalle diverse regioni e dalla Regione Piemonte che ha fortemente innovato la propria normativa in questo campo, nel corso degli anni 90’.

Tra le numerose tipologie residenziali disciplinate dalla normativa vigente, il D.M. 308/01 non richiama le Residenze Sanitarie Assistenziali (RSA) per le quali si ritengono tuttora applicabili i parametri di cui al D.P.C.M. 22/12/89 e s.m.i., mentre accorpa in quattro gruppi le restanti strutture, precisamente:

* Strutture a carattere comunitario

* Strutture residenziali a prevalente accoglienza alberghiera

* Strutture residenziali protette

* Strutture a ciclo diurno

Di fatto, la normativa piemontese appare abbastanza evoluta e la generalità dei presidi socio-assistenziali possiede perciò le caratteristiche necessarie per poter entrare nelle nuove classificazioni tipologiche.

Tuttavia, confrontando i requisiti strutturali vigenti in Piemonte con quelli previsti dal D.M. 308/01, si rilevano alcune differenze su cui appare opportuno soffermarsi per valutare i prevedibili effetti e definire i possibili indirizzi applicativi sulla base di scelte meditate e omogenee.

Le variazioni in questione assumono un valore relativo se si considerano quelle recuperabili attraverso limitate ridefinizioni normative, come nel caso della capacità ricettiva delle strutture a carattere comunitario, o confermando soddisfacenti soluzioni alternative già in essere, come nel caso della consistenza degli impianti di elevazione, mentre presentano invece maggior criticità di risoluzione, se si considera il rapporto tra servizi igienici e camere nei nuclei delle Residenze Assistenziali Flessibili (RAF) e delle Residenze Assistenziali (RA).

Per quanto riguarda i requisiti organizzativi, si osserva che le disposizioni regionali raggiungono un elevato livello di dettaglio, sostanzialmente coerente con le previsioni del decreto.

Passando ad esaminare gli ambiti e le modalità di applicazione delle nuove disposizioni, occorre fare riferimento al combinato disposto normativo dell’art. 11 della L. 328/00 e del decreto attuativo, nel suo insieme.

Tale articolo, al 2° comma, stabilisce che “i requisiti minimi nazionali trovano immediata applicazione per i servizi e strutture di nuova istituzione” e la decorrenza dell’obbligo non può che riferirsi alla data di entrata in vigore del decreto stesso, ovverosia il 12/8/2001, che affida alle regioni il compito di definire “le condizioni in base alle quali le strutture sono considerate di nuova istituzione”.

Al riguardo, si ritiene che questo termine possa rivestire un significato esteso e allo stesso tempo riferito sia alla fase della progettazione, dell’acquisizione di pareri e di rilascio di concessioni edilizie, sia alla fase costruttiva, sia, infine, al positivo espletamento degli adempimenti richiesti per l’autorizzazione al funzionamento di un qualsiasi presidio socio-assistenziale.

Il termine utilizzato lascia supporre che il legislatore abbia voluto riconoscere una propria discrezionalità alle regioni nella individuazione degli stadi del processo realizzativo, da assumere come riferimento per stabilire se le strutture debbano ritenersi o meno “istituite”, poiché ha anche espressamente affermato, all’art. 1 del decreto, che il recepimento regionale dei requisiti minimi avviene “in relazione alle esigenze locali” e che l’adeguamento ai medesimi può essere previsto “anche in regime di deroga”.

Volendo ora delineare i possibili ambiti applicativi, se appare inopportuna e dispendiosa l’applicazione dei nuovi requisiti per gli interventi in corso di esecuzione o almeno appaltati, alla stessa stregua vale la pena di considerare se sia conveniente far introdurre i requisiti in questione nei casi in cui i medesimi interventi siano oggetto di progettazione.

Relativamente ai progetti in corso, si conviene di fare salvi quelli che, alla data di entrata in vigore del D.M. 308/01, avevano conseguito la prescritta concessione edilizia comunale, correlata con la presentazione degli elaborati corrispondenti al livello “definitivo” previsto dalla L. 109/94 e s.m.i. evitando, in tal modo, sia l’aggravamento dei costi di redazione, sia la ripetizione delle procedure concessorie. Questa soluzione può riguardare qualsiasi progetto di presidi socio-assistenziali, indipendentemente dai soggetti attuatori e dalla concessione di finanziamenti regionali.

Per i presidi in costruzione nel momento dell’entrata in vigore di nuove disposizioni, come è già accaduto in occasione dell’emanazione delle DD.G.R. n. 38/92 e n. 41/95, l’Amministrazione regionale ha consentito il completamento dei lavori, a condizione che gli interventi possedessero i requisiti strutturali richiesti dalla normativa vigente all’atto dell’approvazione del relativo progetto o dell’assegnazione dei contributi, e tale soluzione appare tuttora congrua.

Proseguire in questa direzione significa porsi nel solco della continuità interpretativa, in coerenza anche con la ratio della norma, ma è non meno importante considerare come il recepimento e l’applicazione delle nuove disposizioni rappresenti un obiettivo di miglioramento delle caratteristiche delle strutture, dal quale deriva un innalzamento della qualità dell’assistenza erogabile, che potrà trovare adeguato riconoscimento sia nell’istituto dell’accreditamento sia nelle priorità di scelta effettuate dall’utenza.

Pertanto, i titolari di progetti concessionati e di interventi avviati prima del 12/8/2001 valuteranno l’evidente interesse ad un’immediata applicazione dei nuovi parametri e potranno prevedere, ovunque possibile, il rapporto stabilito dal D.M. 308/01 per quanto riguarda i bagni di servizio delle camere, ricordando che l’adozione delle misure in questione riveste carattere di priorità per i nuclei destinati all’accoglienza alberghiera, quali le R.A. e le R.A.A., per comprensibili motivi correlati con la piena fruibilità da parte degli ospiti autosufficienti.

L’introduzione dei nuovi parametri è particolarmente raccomandata per gli interventi comunque assistiti da contribuzione regionale e che, al 12/08/2001, non risultavano ancora progettati al livello “definitivo” di cui alla L. 109/94 e s.m.i.

Analogo comportamento potrà essere seguito relativamente all’attivazione dei servizi e presidi per i quali non occorra mettere in atto o riferirsi a procedimenti di concessione edilizia e similari, in quanto le relative attività socio-assistenziali hanno luogo in immobili già esistenti, potendosi, in tali casi, fare riferimento alle istanze di autorizzazione presentate all’autorità competente al rilascio.

Chiarito, quindi, quali sono i riferimenti realizzativi e progettuali che non si identificano nella “nuova istituzione di servizi e strutture”, si evince che per tutti gli altri interventi, comunque avviati dopo il 12 agosto 2001, trovano immediata applicazione, ai sensi dell’art. 11, 2° comma - 1° capoverso, della L. 328/2000, i requisiti minimi stabiliti dal D.M. 308/2001.

A completamento della disamina delle disposizioni aventi una immediata rilevanza ai fini applicativi, si reputa utile soffermarsi sui procedimenti inerenti l’autorizzazione dei presidi socio-assistenziali, normati dagli articoli 4 e 8 del decreto, nonché dall’art. 11 della legge.

Al riguardo, rilevato come la competenza ad autorizzare risulti attribuita ai Comuni, dall’art. 4, peraltro confermando il trasferimento previsto dalla legge, si osserva che la norma può risultare applicabile in assenza di una “disciplina regionale”, dovendosi, in caso contrario, applicare “le norme regionali relative ai procedimenti di autorizzazione emanate prima dell’entrata in vigore della legge n. 328/2000", come previsto dall’art. 8.

Poiché la Regione Piemonte ha specificamente normato la materia, la competenza non viene esercitata dai Comuni fino all’emanazione della legge regionale di recepimento della legge e del decreto.

Quindi, a fronte della nuova istituzione di servizi e strutture, individuate come detto precedentemente, l’autorizzazione all’esercizio continua ad essere rilasciata secondo le modalità di cui all’art. 8, ferma restando l’applicazione dei requisiti minimi.

Un’ultima notazione interpretativa riguarda ancora l’art. 11, 2° comma della legge, ed espressamente la disposizione che recita “per i servizi e le strutture operanti alla data di entrata in vigore della presente legge, i Comuni provvedono a concedere autorizzazioni provvisorie, prevedendo l’adeguamento ai requisiti regionali e nazionali nel termine stabilito da ciascuna regione e in ogni caso non oltre il termine di cinque anni”.

La materia del rilascio di autorizzazioni provvisorie sarà disciplinata dalla legge regionale o dai provvedimenti amministrativi di recepimento della legge e del decreto in argomento, che definiranno tempi e modalità dell’adeguamento dei servizi e delle strutture esistenti, nonché le fattispecie in cui questo istituto potrà trovare applicazione.

Si richiama, infine, il rispetto della norma contenuta nell’art. 8, 2° comma del decreto, riguardante, da un lato, il divieto di aumentare la capacità ricettiva nelle strutture in cui questa risulta superiore a quella fissata nell’allegato A e con camere fino ad un massimo di quattro posti letto e, dall’altro, l’obbligo di organizzare l’attività per nuclei funzionali fino a 30 ospiti.