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Il Procedimento per l'irrogazione della sanzione amministrativa pecuniaria

La legge 24 novembre 1981, n. 689 disciplina la fase del procedimento sanzionatorio amministrativo volto all'accertamento della violazione, vale a dire l'attività di polizia amministrativa, preordinata all'accertamento medesimo e contraddistinta dal compimento di atti, aventi natura lato sensu "istruttoria", idonei allo scopo. Tale fase può concludersi con l'atto tipico e "centrale" di tutto il procedimento, rappresentato dalla contestazione dell'illecito amministrativo al soggetto ritenuto autore della violazione: atto, che - costituendo, formalmente e sostanzialmente, "accertamento" della violazione sia sul piano oggettivo, sia su quello soggettivo - conclude, appunto, la relativa fase e consente all'indicato autore di predisporre le proprie difese, da far valere eventualmente nella successiva fase di natura contenziosa e decisoria, la quale si conclude, a sua volta, o con l'adozione di un provvedimento sanzionatorio, ovvero con l'ordinanza di archiviazione.

Poteri degli addetti agli accertamenti amministrativi

La legge 689/81 attribuisce agli organi accertatori (cioè organi addetti al controllo sull'osservanza delle disposizioni per la cui violazione è prevista la sanzione amministrativa pecuniaria) il potere di:

  • assumere informazioni
  • procedere a ispezioni di cose e luoghi diversi dalla privata dimora
  • procedere a rilevi segnaletici, descrittivi e fotografici
  • procedere ad ogni altra operazione tecnica
  • procedere al sequestro amministrativo delle cose che possono formare oggetto di confisca amministrativa.

Negli atti di accertamento, sono compresi i rilievi segnaletici, descrittivi e fotografici e ogni altra operazione tecnica.

L’ispezione

Con l'ispezione si procede alla osservazione diretta di cose o luoghi al fine di accertare eventuali illeciti amministrativi. E’ consentita solo per cose e luoghi diversi dalla privata dimora. Poiché per privata dimora deve intendersi ogni ambiente nel quale si estrinseca la vita privata della persona, possono ritenersi esclusi dalla ispezione in argomento, ad esempio:

  • l'abitazione isolata o compresa in edifici e sue dipendenze (cortili, garage, cantina, eccetera);
  • la camera d'albergo occupata dalla persona;
  • la roulotte occupata;
  • lo studio professionale;
  • il circolo privato;
  • il laboratorio;
  • le sedi di stabilimenti industriali e commerciali, finanziari, ecc.;
  • le sedi di associazioni di partiti politici.

Per quanto concerne i veicoli, poi, pur riconoscendosi in essi e per essi un'estrinsecazione della vita privata della persona (onde possono ritenersi privata dimora), tuttavia, dato l'interesse generale al loro esatto e regolare funzionamento, è ammessa dal codice della strada la loro ispezione, sia esterna che interna.

Il sequestro amministrativo

Con il sequestro si sottraggono all'altrui disponibilità una o più cose ponendole a disposizione dell'autorità amministrativa.
E' obbligatorio il sequestro di un veicolo posto in circolazione se per esso non sia stata rilasciata la carta di circolazione (o se questa è sospesa o revocata) o se sia privo dell'assicurazione obbligatoria, mentre possono formare oggetto di sequestro cautelare quelle cose che possono formare oggetto di confisca amministrativa.
Il pubblico ufficiale procedente è obbligato a redigere apposito verbale nel quale è¨ descritto l'elenco delle cose sequestrate da consegnare in copia alla persona presso la quale le cose sono state sequestrate e con l'indicazione dell'autorità alla quale gli interessati possono proporre opposizione. Se la cosa sequestrata non può essere custodita presso l'amministrazione (che ha ricevuto il relativo rapporto) può essere nominato un custode, anche in luogo diverso, e nei casi di urgenza dallo stesso ufficiale procedente.
Le cose sequestrate vengono assicurate con il sigillo dell'ufficio cui appartiene il pubblico ufficiale procedente. Se si tratta di cose alterabili va informata di ciò l'amministrazione destinata a ricevere il relativo rapporto e questa può, intendendo mantenere il sequestro, autorizzare l'alienazione o la distruzione di tali cose, disponendo per il prelievo di campioni o per rilievi fotografici o per altre riproduzioni.
Nel caso di sequestro di atti o documenti può autorizzarsi il rilascio di copie autentiche (gratuite salvo che per la spesa di riproduzione).
Il sequestro cautelare concerne soltanto quelle cose che possono poi essere oggetto di confisca, ossia le cose che servirono o furono destinate a commettere la violazione, o ne sono il prodotto, a patto che appartengano al trasgressore (o comunque a chi sia destinatario di ordinanza - ingiunzione di pagamento); nonché le cose il cui uso, fabbricazione, detenzione, porto o alienazione costituiscono violazione amministrativa, salvo che appartengano a persona estranea alla violazione e si tratti di cose il cui uso possa essere consentito mediante autorizzazione amministrativa.

La perquisizione amministrativa

Gli ufficiali e gli agenti di polizia giudiziaria oltre ad avere riconosciute le stesse facoltà operative, quando non sia possibile acquisire altrimenti gli elementi di prova, possono procedere a perquisizioni in luoghi diversi dalla privata dimora, previa autorizzazione motivata del Pretore del luogo ove le perquisizioni devono essere effettuate.
La figura del Pretore (che riassumeva in sè le funzioni del P.M. e del Giudice) è stata abolita ma la norma non ha subito modifiche: tra gli interpreti non c'è accordo su quale A.G. debba ora rilasciare l'autorizzazione (il P.M. o il Giudice).
Gli agenti di polizia giudiziaria (non gli altri addetti all'accertamento delle sanzioni amministrative) possono richiedere all'autorità giudiziaria l'autorizzazione a effettuare perquisizioni in luoghi diversi dalla privata dimora.
Per tali operazioni, una volta acquisita l'autorizzazione, è fatto obbligo di rispettare i vincoli temporali delle perquisizioni.
Con la perquisizione amministrativa, che concettualmente non differisce da quella di rilevanza penale, si ricercano, in luoghi diversi dalla privata dimora, e previa autorizzazione motivata dell'Autorità Giudiziaria competente per territorio in relazione al luogo di esecuzione della perquisizione, elementi utili all'accertamento delle violazioni amministrative e non altrimenti acquisibili.
Si tratta di attività riservata a ufficiali e agenti di polizia giudiziaria quando procedono al rilevamento delle sanzioni amministrative.

La novitŕ della legge regionale n. 9/2015

Con riferimento ad alcune delle materie di competenza della Regione Piemonte o delegate ad altri enti (Province, Comuni, Camere di commercio, ASL), al fine di ridurre gli oneri amministrativi sul cittadino è stata recentemente introdotto l’istituto della diffida amministrativa (art. 11 della l.r. 9/2015). Fatta salva la disciplina prevista dalle normative di settore, come quella in materia di sicurezza alimentare e sicurezza del lavoro, in luogo dell'immediato accertamento della violazione, qualora questa sia sanabile, si procede ad ingiungere al trasgressore di adeguarsi agli obblighi previsti dalla legge entro un termine, allo scadere del quale si procederà all’ordinaria attività di accertamento. Per violazioni sanabili si intendono errori ed omissioni formali che comportano una mera operazione di regolarizzazione ovvero violazioni le cui conseguenze dannose o pericolose sono materialmente eliminabili.
La diffida amministrativa è applicabile nell'ambito di procedimenti sanzionatori disciplinati nei settori riguardanti il commercio, la somministrazione di alimenti e bevande, l'esercizio di attività di artigianato a contatto con il pubblico, il divieto di fumo, nonché nelle fattispecie sanzionatorie previste dai regolamenti comunali.
La diffida è contenuta nel verbale di ispezione che è sottoscritto e consegnato agli interessati e nel quale deve essere indicato il termine, non superiore a dieci giorni, entro cui uniformarsi alle prescrizioni.
In caso di ottemperanza alla diffida il procedimento sanzionatorio si estingue limitatamente alle inosservanze oggetto di diffida.
La diffida amministrativa non è prorogabile né rinnovabile e non opera in caso di attività svolta senza autorizzazione, licenza, concessione, permesso o nulla osta comunque denominato. L'autore della violazione non può essere diffidato nuovamente per un comportamento della stessa indole già oggetto di diffida nei cinque anni precedenti.
Saranno gli enti competenti ad individuare, con proprio atto, nell'ambito dei settori già ricordati, in quali procedimenti attivare la diffida amministrativa. La Regione monitora l'applicazione dell'istituto della diffida amministrativa e può dettare specifiche linee guida in materia.

Contestazione e notificazione: l’art. 14 della legge 689/1981

Allorché non sia stato applicato utilmente l’istituto della diffida amministrativa, la violazione, quando è possibile, deve essere contestata immediatamente tanto al trasgressore quanto alla persona che sia obbligata in solido al pagamento della somma dovuta per la violazione stessa.
Se non è avvenuta la contestazione immediata per tutte o per alcune delle persone indicate nel comma precedente, gli estremi della violazione debbono essere notificati agli interessati residenti nel territorio della Repubblica entro il termine di novanta giorni e a quelli residenti all'estero entro il termine di trecentosessanta giorni dall'accertamento.
Quando gli atti relativi alla violazione sono trasmessi all'autorità competente con provvedimento dell'autorità giudiziaria, i termini di cui al comma precedente decorrono dalla data della ricezione.
Per la forma della contestazione immediata o della notificazione si applicano le disposizioni previste dalle leggi vigenti. In ogni caso la notificazione può essere effettuata, con le modalità previste dal codice di procedura civile, anche da un funzionario dell'amministrazione che ha accertato la violazione.
Per i residenti all'estero, qualora la residenza, la dimora o il domicilio non siano noti, la notifica non è obbligatoria e resta salva la facoltà del pagamento in misura ridotta sino alla scadenza del termine previsto nel secondo comma dell'articolo 22 per il giudizio di opposizione.
L'obbligazione di pagare la somma dovuta per la violazione si estingue per la persona nei cui confronti è stata omessa la notificazione nel termine prescritto.

Obbligo di contestazione o di notificazione

La contestazione è la comunicazione fatta (immediatamente dopo l'accertamento) al destinatario di un procedimento amministrativo sanzionatorio a suo carico; si tratta di un istituto teso a garantire il soggetto circa la natura, il contenuto sanzionatorio e le modalità di estinzione dell'obbligazione e della possibilità di ricorso.
La contestazione consiste in un atto in forma scritta, firmato dall'accertatore , in cui si dà atto della trasgressione accertata e del fatto che la stessa è stata contestata. Di fatto la "contestazione" non è altro che l'informazione alla persona indicata come trasgressore.
Secondo la giurisprudenza la forma scritta è un requisito essenziale per l'esistenza dell'atto.
La contestazione costituisce una condizione di procedibilità ed estende perciò la sua validità all'intero procedimento. Essa può essere sostituita dalla notificazione, che assume il significato di contestazione successiva, entro i termini perentori previsti.
La mancata contestazione personale dell'infrazione non costituisce causa di estinzione dell'obbligazione di pagamento delle correlative sanzioni pecuniarie.
Esiste una regola di alternatività fra le modalità di contestazione della contravvenzione amministrativa, per cui la mancata contestazione immediata della sanzione, anche quando ne sussista la possibilità, non costituisce causa di estinzione dell'obbligazione di pagamento della sanzione amministrativa e non invalida perciò la pretesa punitiva dell'Autorità, purché si sia comunque proceduto, nel termine prescritto, alla notificazione del verbale di accertamento della violazione.

Il processo verbale di accertamento – contestazione

Il verbale costituisce atto fornito di pubblica fede, e che fa prova fino a querela di falso di quanto il funzionario attesta essere avvenuto in sua presenza e delle dichiarazioni assunte.
Altri vizi del procedimento possono riferirsi alla mancanza degli elementi fondamentali e, in particolare, all'omessa indicazione delle modalità di estinzione della violazione.
Poiché il procedimento prevede la possibilità dell'interessato di estinguere l'obbligazione mediante il ricorso al pagamento in misura ridotta, che si configura come diritto soggettivo di natura pubblicistica, l'omessa o errata indicazione delle modalità inficia l'esercizio di tale diritto e rende nullo il procedimento.
Tuttavia eventuali errori od omissioni non inficiano l'atto di contestazione ove non risulti che gli errori medesimi abbiano in concreto implicato un pregiudizio del diritto di difesa  dell'intimato.
L'errata indicazione degli elementi fondamentali per l’integrazione della fattispecie illecita come la localizzazione, la descrizione del fatto illecito e le modalità di estinzione, può essere sanata dall'organo accertatore con una nuova contestazione, da notificarsi entro i termini perentori previsti, in cui sia corretto l'errore e indicati i motivi del nuovo procedimento. I termini decorreranno dal ricevimento di questo nuovo atto unilaterale, che può essere considerato una manifestazione del principio di autotutela amministrativa.
Per l'esistenza giuridica del verbale occorre la sottoscrizione dell'agente accertatore, mentre del rifiuto o dell'impossibilità di sottoscrivere da parte del trasgressore dovrà essere dato atto nel verbale stesso.
Quanto all'attitudine probatoria del verbale di accertamento dell'infrazione fa piena prova, fino a querela di falso, riguardo ai fatti attestati dagli agenti accertatori come avvenuti in loro presenza o da essi compiuti, mentre gli apprezzamenti e le valutazioni dei verbalizzanti restano soggetti al discrezionale apprezzamento del giudice - non è estensibile al mero verbale di contestazione, con il quale, cioè, l'amministrazione si limiti a significare al presunto trasgressore l'addebito della violazione sulla base di un verbale di accertamento precedentemente redatto. Nel giudizio di querela di falso non sussistono limiti di prova poiché è diretto anche a verificare la correttezza dell'operato del pubblico ufficiale, la proposizione e l'esame di ogni questione concernente l'alterazione nel verbale, pur se involontaria o dovuta a cause accidentali, della realtà degli accadimenti e dell'effettivo svolgersi dei fatti.

La notificazione

Se non è avvenuta la contestazione immediata al trasgressore e all'obbligato in solido, gli estremi della violazione devono essere notificati agli interessati entro il termine perentorio di novanta giorni se residente in Italia e di trecentosessanta giorni se residente all'estero.
La notifica ha la medesima funzione della contestazione immediata e perciò dovrà avvenire solo nei confronti delle persone cui non è stata effettuata la contestazione.
Qualora non sia stata possibile la contestazione immediata dell'infrazione, al trasgressore e ai soggetti obbligati in solido con questi al pagamento della sanzione amministrativa pecuniaria deve essere notificato il verbale di contestazione contenente l'indicazione delle ragioni per le quali non è stata effettuata la contestazione immediata e può consistere sia in uno degli originali o in una copia autentica del verbale di accertamento (al quale va eventualmente allegata la verbalizzazione contenente gli elementi mancanti), sia in un verbale diverso rispetto a quest'ultimo, purché in esso siano specificati gli elementi indispensabili a garantire la completezza della contestazione e ad assicurare l'esercizio del diritto di difesa, e soltanto l'inidoneità a questo fine delle indicazioni contenute nel verbale può cagionare la nullità dell'ordinanza-ingiunzione.
La notifica non è obbligatoria nel caso in cui la connessione obiettiva con un reato sposti la competenza in capo al giudice penale.

Soggetti abilitati ad effettuare le notificazioni

La notificazione può avvenire alternativamente tramite:

  • funzionario dell'amministrazione che ha accertato la violazione;
  • servizio postale;
  • ufficiale giudiziario;
  • messo notificatore.