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Audit sui Fondi Strutturali

Che cosa sono i “Fondi Strutturali”

I Fondi Strutturali sono uno degli strumenti finanziari con cui l'Unione Europea persegue la coesione e lo sviluppo economico e sociale in tutte le sue regioni.
Gli altri strumenti di rilievo sono rappresentanti dalla Banca Europea per gli investimenti (BEI) e dal Fondo di Coesione.
L'obiettivo congiunto di questo sistema di azioni è quello di ridurre il divario tra gli Stati Membri ed al loro interno tra le varie Regioni, in ritardo di sviluppo e quelli più avanzati.

Scopo

Sin dalla nascita dell'UE, fu evidente che, per raggiungere una forma politica pienamente federata, quindi non solo di contrattazione economica (concetto ribadito come principio nel Trattato di Maastricht, 1992), si doveva operare per eliminare le profonde differenze esistenti tra le regioni più ricche e quelle meno avvantaggiate.
A tale scopo fu varata un’apposita politica di interventi sul territorio.
In particolare, ai sensi degli articoli 158 e seguenti del Trattato istitutivo della costituzione europea, la UE ha elaborato e continua a sostenere una specifica politica di coesione economica e sociale.
Lo strumento elaborato per concretizzare tale finalità sono, appunto, i cosiddetti Fondi Strutturali europei. Questi nel corso del tempo hanno subito continue e opportune modifiche, in rapporto tendenzialmente coerente con le diverse posizioni politiche e programmatiche assunte nel tempo, prima dalla CEE e poi dalla UE.

Programmazione

La programmazione è l'insieme dei processi di organizzazione, decisione e finanziamento volti ad attuare, in un arco pluriennale, l'azione congiunta dell'Unione Europea e degli Stati membri, così come prescritto dal Regolamento generale sui Fondi Strutturali (Regolamento CE n.1260 del 1999, articolo 9).

Realizzazione

I Fondi Strutturali Europei, nei due ultimi cicli (settennali), hanno costituito circa un terzo del bilancio della UE. Nel 2000-2006 circa 195 miliardi di euro ed in quello in corso (2007-2013) circa 335 miliardi.
L’analisi di questi dati evidenzia l’importanza strategica dei Fondi Strutturali.
I principali strumenti di finanziamento previsti sono tre:

FESR - Fondo Europeo di Sviluppo Regionale, che sostiene il cambiamento economico, il potenziamento della competitività e la cooperazione territoriale in tutta l'Unione, e ha come priorità la ricerca, l'innovazione, la protezione dell'ambiente e la prevenzione dei rischi, oltre a sostenere gli investimenti infrastrutturali soprattutto nelle regioni in ritardo di sviluppo;

FSE - Fondo Sociale Europeo, destinato allo sviluppo delle risorse umane in coerenza con la strategia europea per l'occupazione, e concentrato su quattro ambiti chiave: accrescere l'adattabilità dei lavoratori e delle imprese, migliorare l'accesso all'occupazione e alla partecipazione al mercato del lavoro, rafforzare l'inclusione sociale combattendo la discriminazione e agevolando l'accesso delle fasce deboli al mercato del lavoro, promuovere partenariati per la riforma nel campo dell'occupazione e dell'inclusione;

Fondo di Coesione, che prevede interventi nei settori dell'ambiente e delle reti di trasporti transeuropee ed è rivolto agli Stati membri aventi un reddito nazionale lordo inferiore al 90% della media comunitaria (pertanto interessa i nuovi Stati membri, la Grecia, il Portogallo e in fase transitoria la Spagna; non riguarda l'Italia).

A livello delle singole Regioni UE i Fondi Strutturali vengono recepiti da specifici Programmi, analoghi nei fatti agli strumenti di programmazione e pianificazione territoriale.
Tra questi troviamo i Programmi Operativi (PO) sia Regionali (POR) sia Sovraregionali (PON), vincolati alle linee guida dettate dai rispettivi Regolamenti.

Come ogni programmazione economica e/o territoriale complessa e pluriennale la durata dei cicli, tuttavia, è più ampia degli anni formalmente indicati.

Programmazione 2007-2013

La nuova programmazione adottata per il ciclo 2007-2013 è improntata sulla base dei risultati di quanto realizzato nel ciclo precedente (2000-2006) ed in considerazione dei nuovi obiettivi programmatici inseriti, nel frattempo, nell'agenda della UE.
Tra questi vanno ricordate le svolte sia di Lisbona sia di Göteborg, che hanno introdotto diverse variazioni programmatiche negli obiettivi del progetto UE, in particolare hanno ampliato gli indicatori e gli obiettivi meramente economici, quale presupposto e garanzia della crescita territoriale; infatti, il Consiglio Europeo di Lisbona (2000) ha rivalutato l'importanza degli strumenti della conoscenza, e quello di Göteborg (2001) del ruolo dell'ambiente.
Gli obiettivi dei Fondi Strutturali del nuovo ciclo (2007-2013) si semplificano nel numero, divenendo tre:

  • l'Obiettivo Convergenza - ricalca l'Obiettivo 1 del ciclo di programmazione 2000/2006 - che mira ad accelerare la convergenza economica delle Regioni e degli Stati membri meno avanzati ed è considerato quello prioritario anche come entità delle risorse;
  • l'Obiettivo Competitività e occupazione - destinato alle regioni ed agli Stati membri diversi da quelli in ritardo di sviluppo - che propone tra le altre azioni l'affermazione di un mercato del lavoro incentrato sul concetto di inclusione sociale;
  • il nuovo Obiettivo Cooperazione che, sulla scia dalla positiva esperienza dell'iniziativa INTERREG e delle altre iniziative comunitarie transnazionali, è volto all'integrazione equilibrata del territorio europeo su tematiche di interesse comunitario, attraverso programmi congiunti di cooperazione transfrontaliera e transnazionale e reti di scambio di esperienze.

Il Regolamento (CE) n. 1083/2006 , all’art. 59, “Designazione delle Autorità”, stabilisce che:

  1. Per ciascun programma operativo, lo Stato membro designa:
    a) un'Autorità di Gestione: un'autorità pubblica o un organismo pubblico o privato, nazionale, regionale o locale, designato dallo Stato membro per gestire il programma operativo;
    b) un'Autorità di Certificazione: un'autorità pubblica o un organismo pubblico, nazionale,  regionale o locale, designato dallo Stato membro per certificare le dichiarazioni di spesa e le domande di pagamento prima del loro invio alla Commissione;
    c) un'Autorità di Audit: un'autorità pubblica o un organismo pubblico, nazionale, regionale o locale, funzionalmente indipendente dall'autorità di gestione e dall'autorità di certificazione, designato dallo Stato membro per ciascun programma operativo e responsabile della verifica dell'efficace funzionamento del sistema di gestione e di controllo. La stessa autorità può essere designata per più di un programma operativo.

  2. Lo Stato membro può designare uno o più organismi intermedi per svolgere una parte o la totalità dei compiti dell'autorità di gestione o di certificazione, sotto la responsabilità di detta autorità.

  3. Lo Stato membro definisce le norme che disciplinano le sue relazioni con le autorità di cui al paragrafo 1 e le relazioni di queste con la Commissione.
    Fatte salve le disposizioni del presente regolamento, lo Stato membro stabilisce le relazioni reciproche tra le autorità di cui al paragrafo 1, che svolgono i propri compiti nel pieno rispetto dei sistemi istituzionali, giuridici e finanziari dello Stato membro interessato.

  4. Fatto salvo l'articolo 58, lettera b), alcune o tutte le autorità di cui al paragrafo 1 possono essere parte dello stesso organismo.

  5. Norme specifiche in materia di gestione e controllo sono previste dal regolamento (CE) n. 1080/2006 per i programmi operativi nell'ambito dell'obiettivo «Cooperazione territoriale europea».

  6. La Commissione adotta le modalità di applicazione degli articoli, 60, 61 e 62 secondo la procedura di cui all'articolo 103, paragrafo 3.

I successivi articoli: n. 60, 61 e 62, stabiliscono le funzioni di queste Autorità.

L’art. 62 stabilisce, nello specifico, le attività dell’Autorità di Audit che, nella realtà della Regione Piemonte, sono in capo al Settore Audit Interno, incardinato nella Direzione Gabinetto della Presidenza della Giunta Regionale

Esso recita:

  1. L'Autorità di Audit di un programma operativo è incaricata in particolare dei seguenti compiti:
    a) garantire che le attività di audit siano svolte per accertare l'efficace funzionamento del sistema di gestione e di controllo del programma operativo;
    b) garantire che le attività di audit siano svolte su un campione di operazioni adeguato per la verifica delle spese dichiarate;
    c) presentare alla Commissione, entro nove mesi dall'approvazione del programma operativo, una strategia di audit riguardante gli organismi preposti alle attività di audit di cui alle lettere a) e b), la metodologia utilizzata, il metodo di campionamento per le attività di audit sulle operazioni e la pianificazione indicativa delle attività di audit al fine di garantire che i principali organismi siano soggetti ad audit e che tali attività siano ripartite uniformemente sull'intero periodo di programmazione. Nel caso in cui un sistema comune si applichi a più programmi operativi, può essere comunicata una strategia unica di audit;
    d) entro il 31 dicembre di ogni anno, dal 2008 al 2015:
    • i) presentare alla Commissione un rapporto annuale di controllo che evidenzi le risultanze delle attività di audit effettuate nel corso del periodo precedente di 12 mesi che termina il 30 giugno dell'anno in questione conformemente alla strategia di audit del programma operativo e le carenze riscontrate nei sistemi di gestione e di controllo del programma. Il primo rapporto, che deve essere presentato entro il 31 dicembre 2008, copre il periodo dal 1° gennaio 2007 al 30 giugno 2 008.
      Le informazioni relative alle attività di audit effettuate dopo il 1° luglio 2015 sono incluse nel rapporto finale di controllo a sostegno della dichiarazione di chiusura di cui alla lettera e);
    • ii) formulare un parere, in base ai controlli ed alle attività di audit effettuati sotto la propria responsabilità, in merito all'efficace funzionamento del sistema di gestione e di controllo, indicando se questo fornisce ragionevoli garanzie circa la correttezza delle dichiarazioni di spesa presentate alla Commissione e circa la legittimità e regolarità delle transazioni soggiacenti;
    • iii) presentare, nei casi previsti dall'articolo 88, una dichiarazione di chiusura parziale in cui si attesti la legittimità e la regolarità della spesa in questione.
      Nel caso in cui un sistema comune si applichi a vari programmi operativi, le informazioni di cui al punto i) possono essere raggruppate in rapporto unico e il parere e la dichiarazione di cui ai punti ii) e iii) possono riguardare tutti i programmi operativi interessati.
    e) presentare alla Commissione, entro il 31 marzo 2017, una dichiarazione di chiusura che attesti la validità della domanda di pagamento del saldo finale e la legittimità e la regolarità delle transazioni soggiacenti coperte dalla dichiarazione finale delle spese, accompagnata da un rapporto di controllo finale.

  2. L’Autorità di Audit si assicura che il lavoro tenga conto degli standard internazionalmente riconosciuti.

  3. Qualora i controlli e le attività di audit di cui al paragrafo 1, lettere a) e b), vengano effettuati da un organismo diverso dall'autorità di audit, quest'ultima si accerta che gli organismi coinvolti dispongano dell'indipendenza funzionale necessaria.

  4. La Commissione trasmette le proprie osservazioni in merito alla strategia di audit, presentata ai sensi del paragrafo 1, lettera c), al massimo entro tre mesi dal suoricevimento. In mancanza di osservazioni entro tale periodo, la strategia si considera accettata.