Cosa ci ha insegnato il PSR 2007-2013?

La valutazione finale del PSR 2007-2013 (in gergo tecnico “ex post”) è stata presentata qualche mese fa, come previsto dalla regolamentazione comunitaria. Ci si può ora domandare se può essere utile disporre di una valutazione ex post quando è già stato avviato il nuovo PSR. La risposta è affermativa...

di Roberto Cagliero - CREA; Nicoletta Torchio - Nuval/Ires Piemonte; Nicoletta Alliani - Ipla spa; Stefano Aimone - Ires Piemonte

 

Perché parlare oggi della valutazione del PSR 2007-2013?

La valutazione finale del Programma di Sviluppo Rurale 2007-2013[1] (in gergo tecnico “ex post”) è stata presentata qualche mese fa, come previsto dalla regolamentazione comunitaria. Ci si può ora domandare se può essere utile disporre di una valutazione ex post quando è già stato avviato il nuovo PSR. La risposta è affermativa: la maggior parte delle misure mantengono una struttura molto simile nel susseguirsi dei PSR, per cui i risultati della valutazione rimangono in buona parte validi nel tempo. Inoltre la valutazione ex post può essere utile per un’eventuale riprogrammazione, come avvenuto nel precedente ciclo con il cosiddetto Health Check (una revisione importante dei Programmi avvenuta nel 2008 con una forte svolta ambientale). L’importante è che valutatore e Autorità di gestione collaborino realizzando un percorso di apprendimento reciproco e ricorsivo.

Il PSR è una macchina molto articolata, con decine di misure e azioni diverse, rivolte a decine di migliaia di beneficiari. Di conseguenza, la valutazione è un’operazione complessa che richiede il ricorso a diverse metodologie di analisi e l’elaborazione di un’enorme mole di informazioni. Non tutti gli interventi, però, contribuiscono in egual misura agli effetti; è opportuno quindi concentrare lo sforzo sulle azioni più importanti in termini di spesa attivata, numero di beneficiari o superficie interessata. L’attività del valutatore ha trovato supporti essenziali nel sistema di monitoraggio amministrativo gestito dal CSI Piemonte, nel monitoraggio ambientale realizzato da IPLA spa e nella banca dati RICA sui bilanci delle aziende agricole gestita dal CREA.

Vediamo ora i principali effetti del PSR 2007-2013 del Piemonte in relazione ai grandi ambiti di intervento del Programma: competitività e innovazione (asse I), sostenibilità (asse II) e sviluppo delle aree rurali (assi III e IV). Saranno evidenziati sia i risultati positivi, che in qualche caso sono stati anche superiori alle aspettative, sia le criticità da cui trarre raccomandazioni per il futuro.

Giovani e investimenti: buoni risultati, qualche criticità

Diciamo subito che il PSR 2007-2013 si è trovato davanti uno scenario imprevisto e più arduo di quello in cui era stato concepito, a causa del manifestarsi e del perdurare della crisi economica. Nonostante ciò ha ottenuto risultati positivi sotto il profilo economico. D’altra parte il settore agroalimentare, grazie alla sua natura anticiclica, ha sopportato meglio la recessione rispetto ad altri comparti produttivi. Attraverso la misura 121 le circa 5.000 aziende agricole beneficiarie hanno attivato investimenti per oltre 400 milioni di euro e hanno visto aumentare il loro valore aggiunto lordo in misura apprezzabile (in media 20.000 euro). Il 40% delle aziende ha introdotto nuove tecniche e/o prodotti e molte di esse hanno effettuato investimenti con finalità ambientali.

Molto interessante la sinergia attivata dal “pacchetto giovani”, concepito per favorire la combinazione tra la misura 112 (insediamento giovani) con altre opportunità del PSR. Grazie al pacchetto, ben il 30% dei beneficiari della misura 121 ha contemporaneamente effettuato un insediamento: un risultato certamente favorevole al rilancio di aziende in occasione del ricambio generazionale.

A questo proposito, la misura 112 ha supportato l’insediamento di circa 1.700 giovani agricoltori, la metà dei quali nelle zone di collina e montagna, con una serie di effetti indiretti come il ringiovanimento del settore, l’innalzamento del livello di scolarizzazione degli operatori, una maggiore incidenza della componente femminile nel settore agricolo. Molto elevata l’incidenza dei giovani anche tra i fruitori di consulenze (misura 114) e tra i partecipanti ai corsi di formazione finanziati dalla misura 111 (il 40% aveva meno di 40 anni).

Le principali criticità emerse per la misura 121 riguardano la scelta di operare prevalentemente su un ampio bando a inizio periodo, rivelatasi poco incisiva e caratterizzata da forti ritardi. Si dovrebbe in futuro ricorrere a bandi più distribuiti nel tempo e con criteri più selettivi, anche per evitare il meccanismo di scorrimento delle graduatorie che può abbassare l’efficacia dell’intervento. Per quanto concerne la misura di insediamento giovani, il valutatore ha suggerito un allargamento delle misure afferenti al “pacchetto” e, possibilmente, una distinzione negli interventi rivolti a imprese di nuova costituzione rispetto ai subentri in aziende già esistenti.

Il PSR 2007-2013 ha agito in misura importante anche sul versante dell’agroindustria. La misura 123 ha prodotto investimenti complessivi per oltre 230 milioni di euro, generando un incremento medio del valore aggiunto lordo del 14% nelle imprese beneficiarie. La misura si è focalizzata sull’introduzione di nuovi prodotti, processi e tecnologie e sugli interventi finalizzati ai prodotti di qualità certificati. La misura 123 rappresenta un caso di attuazione positivo su vari fronti: efficacia dell’intervento, efficienza nell’implementazione, coerenza con i fabbisogni e selezione dei progetti. Per il futuro, il valutatore raccomanda di irrobustire la sinergia tra l’industria di trasformazione e la produzione agricola locale, per garantire una maggiore ricaduta dell’investimento anche su quest’ultima; infatti un importante limite del PSR 2007-2013, pur con alcune eccezioni, è stato quello di non riuscire a coordinare le misure di investimento in ottica di filiera.

Innovazione e competenze, tra vecchio e nuovo

Rispondendo almeno in parte alla criticità sopra segnalata, la misura 124 ha sostenuto l’attività di ricerca e sviluppo di nuovi prodotti e processi e ha apportato un contributo positivo allo sviluppo delle cooperazione tra imprese della filiera agricola e forestale. Grazie alla severa selezione, i progetti attuati sono risultati di qualità elevata e con interessanti effetti operativi. Il valutatore ha comunque evidenziato la necessità di un maggior coinvolgimento, anche dal punto di vista economico, delle imprese agricole nei progetti di cooperazione orientati all’innovazione, aspetto che si potrebbe sviluppare nella nuova programmazione con la misura 16.

Anche il tema della formazione merita un approfondimento, dato il cruciale ruolo nell’aggiornare le competenze degli operatori in un contesto tecnico, economico e normativo in continuo cambiamento. La partecipazione ai corsi di formazione della misura 111 è stata nutrita (il 14% del totale delle aziende piemontesi; in media ciascun operatore ha partecipato a 2 corsi). Sono state particolarmente numerose le partecipazioni ai corsi di gestione aziendale, tecniche di marketing e diversificazione aziendale. Inoltre, il 40% dei corsi verteva su argomenti di salvaguardia ambientale, gestione sostenibile del territorio e delle risorse naturali e il 16% ha avuto come oggetto un tema cruciale come la sicurezza sul lavoro. Il valutatore suggerisce, per l’attuazione futura della misura, di intercettare maggiormente gli operatori con più bassi livelli di scolarizzazione e di focalizzare gli interventi sulle mutate esigenze del settore, anche attraverso un’analisi accurata dei fabbisogni formativi del sistema agricolo.

 

 

Un PSR “sostenibile” con spazi di miglioramento

L’aspetto della sostenibilità era centrale nella strategia del PSR 2007-2013 del Piemonte. Gli obiettivi ambientali erano perseguiti sia con misure “a premio” volte a incentivare comportamenti virtuosi, sia attraverso investimenti materiali.

Tra le misure a premio è essenziale il ruolo svolto dalla 214: da sola ha canalizzato una spesa di 303 milioni di euro (oltre un quinto del budget del PSR) ed ha riguardato nel complesso oltre 13.000 beneficiari su quasi 300.000 ettari di superficie (un terzo delle aree coltivate del Piemonte). La misura 214 è articolata in numerose azioni; tra queste, alcune sostengono tecniche di produzione sostenibile (es. agricoltura biologica o integrata) altre incentivano specifici comportamenti. Nello schema seguente è riassunto, in forma semplificata, il legame tra le azioni della misura e i rispettivi ambiti di efficacia prevalente.

 

Azioni agroambientali ed interventi Ambiti di efficacia prevalente

Produzione integrata (az. 1)

Produzione biologica (az. 2)

Riduzione degli input

Erbai e inerbimenti (impegni facoltativi previsti da az. 1 e 2)

Apporto di sostanza organica nel suolo (az. 3)

Conversione di seminativi in foraggere permanenti (az. 4)

Estensivizzazione dei pascoli (az. 6)

Conservazione e gestione sostenibile del suolo e del territorio (con effetti anche sul sequestro di gas serra)

Gestione di elementi dell’agroecosistema (az. 7)

Conservazione della biodiversità nelle risaie (az. 9)

Gestione di elementi naturali formi del paesaggio agrario e conservazione della biodiversità

 

Sulla base del monitoraggio effettuato da IPLA spa, i migliori risultati sono stati raggiunti dalle azioni orientate alla gestione sostenibile del suolo e del territorio che, oltretutto, hanno anche comportato un’apprezzabile riduzione delle emissioni di gas serra. Di conseguenza, il valutatore ha suggerito di proseguire con azioni di questo tipo, affiancando in futuro nuove operazioni volte alla conservazione della struttura del suolo, come ad esempio la minima lavorazione e la semina su sodo. Inoltre rimane spazio per azioni principalmente finalizzate alla tutela e alla valorizzazione del paesaggio agrario tradizionale.

La produzione integrata, in assoluto l’azione più seguita (127.000 ettari), ha mostrato una progressiva riduzione di efficacia nel tempo, a causa del fatto che tutti i disciplinari tecnici si stanno progressivamente avvicinando agli standard previsti per tale modalità di coltivazione. Tuttavia gli impegni facoltativi aggiuntivi quali gli inerbimenti si sono rivelati molto utili. Il monitoraggio ha inoltre confermato l’efficacia della produzione biologica (circa 12.000 ettari) sia in termini di riduzione degli input chimici che di conservazione del suolo, raccomandandone la diffusione soprattutto negli areali intensivi.

Le azioni volte alla conservazione della biodiversità, invece, non si possono considerare un successo. La gestione degli elementi dell'agroecosistema ha ricevuto pochissime adesioni, esito che il valutatore ha attribuito a complicazioni nelle tecniche di gestione e nelle istruttorie per l'ammissione a premio. Gli interventi volti alla conservazione della biodiversità nelle risaie, inoltre, hanno favorito specie alloctone piuttosto che autoctone, come invece sarebbe stato opportuno.

Passando al ruolo giocato a favore della sostenibilità dalle misure a investimento, la 121 ha finanziato un numero cospicuo di investimenti finalizzati alla sostenibilità ambientale e al risparmio energetico, per un valore complessivo di quasi 52 milioni di euro, di cui 17 milioni di contributo pubblico. Un terzo della spesa è stato usato per interventi volti alla prevenzione degli eventi calamitosi, negli ultimi anni sempre più frequenti a causa dei cambiamenti climatici (reti antigrandine e opere idriche e di sistemazione del terreno). Circa la metà degli investimenti ha riguardato interventi per il risparmio idrico e il rispetto delle normative sugli effluenti zootecnici. Inoltre, una quota significativa di risorse (17%) è stata utilizzata dalle aziende agricole per la produzione di energia da fonti rinnovabili, soprattutto attraverso impianti fotovoltaici. Anche tra gli investimenti effettuati dalle imprese agroindustriali (con la misura 123) una quota non trascurabile ha riguardato interventi connessi alla tutela dell'ambiente, al risparmio energetico (circa il 15% del totale della spesa) e al trattamento delle acque di scarico.

Leader può dare valore aggiunto nelle aree “difficili”

Per quanto concerne lo sviluppo delle aree rurali, il PSR 2007-2013 ha inglobato al proprio interno l’approccio Leader (prima operante come programma a sé stante), basato sulla formazione di partenariati locali (GAL[2]) e su programmi di sviluppo da questi impostati e gestiti. Inoltre il PSR ha previsto specifiche misure rivolte alle aree rurali, tra le quali le più rilevanti sono state la 322 (riqualificazione dei villaggi) e la 311 (diversificazione delle aziende agricole).

L’approccio Leader, che ha visto l’attivazione di 13 GAL con una popolazione coperta di 753.000 abitanti, si è confermato un metodo con forti elementi di interesse, riuscendo talora ad ottenere dalle misure del PSR risultati non raggiunti dai meccanismi attuativi ordinari.

Ai GAL spetta il duplice compito di coinvolgere la comunità locale e, al contempo, di facilitare e coordinare lo sviluppo di progettualità “dal basso” da parte degli attori locali. Complessivamente, dopo un avvio difficoltoso, a partire dal biennio 2010-2011 l’attuazione ha mostrato una progressione costante, raggiungendo un elevato tasso di esecuzione finanziaria. I GAL hanno contribuito alla costruzione di un buon sistema di governance locale, gestendo la complessità amministrativa in modo efficiente anche se, secondo il valutatore, sono emerse difficoltà non direttamente imputabili all’operato dei GAL, quanto piuttosto alla disparità tra le risorse (umane ed economiche) a loro disposizione e gli adempimenti a loro carico.

La valutazione ha fatto inoltre emergere importanti differenze tra i GAL nella capacità di favorire, da un lato, la partecipazione degli attori locali e, dall’altro, la nascita di visioni di sviluppo locale condivise. Queste capacità sono risultate essenziali per l’introduzione dell’approccio di filiera che, secondo il valutatore, rappresenta uno degli elementi di maggior successo di Leader in Piemonte.

Passando agli interventi realizzati nell’ambito della misura 322, questi hanno riguardato 35 borgate montane, selezionate attraverso una procedura complessa che ha inizialmente ritardato il percorso attuativo. Secondo il valutatore la misura, che ha riscontrato un notevole interesse nelle aree montane della nostra regione, ha contribuito a creare le infrastrutture necessarie alla riqualificazione della vita sociale ed economica dei villaggi, incidendo anche indirettamente sull’attrattiva turistica dei territori interessati. Si rileva tuttavia che l’insediamento di imprese nelle borgate che hanno beneficiato della misura non si è attestato sui livelli attesi.

Tra le misure concepite per la rivitalizzazione delle aree rurali, si segnala infine la 311 (diversificazione) che ha finanziato 349 beneficiari i quali, in genere, hanno affiancato l’attività agrituristica a quella di produzione agricola. Tale orientamento può certamente supportare l’offerta turistica delle aree rurali, con proposte in linea con la richiesta di un turismo sempre più orientato verso le strutture extra-alberghiere. Tuttavia, è mancata l’occasione di introdurre forme più articolate di diversificazione, quali ad esempio lo sviluppo della filiera corta e i servizi rivolti alla comunità locale, in un’ottica di innovazione sociale.

Conclusioni

Riassumere in poche parole finali l’esito di un programma articolato e complesso come il PSR non è cosa facile. In estrema sintesi, anche pensando al futuro, si può dire che il PSR 2007-2013 del Piemonte abbia centrato i propri obiettivi rispetto ai tre fronti strategici ai quali era rivolto (competitività, ambiente e territorio) anche tenuto conto delle risorse rilevanti ma non infinite a disposizione. Tuttavia, dalla valutazione del PSR è emerso chiaramente che è possibile un ulteriore salto di qualità del Programma a condizione di introdurre alcuni importanti correttivi: una programmazione più mirata e scandita nel tempo dei bandi e un maggiore impulso agli approcci coordinati e cooperativi, che potrebbero incrementare gli effetti del Programma, ad esempio con l’integrazione di filiera o con piani di azione agro ambientale mirati a specifici fabbisogni territoriali. Si tratta di temi che, almeno in parte, trovano nel PSR 2014-2020 della Regione Piemonte nuovi strumenti per essere affrontati.

 

Note

[1] La valutazione del PSR 2007-2013 è stata affidata dall’Autorità di gestione al NUVAL (Nucleo di valutazione e verifica delle politiche) della Regione Piemonte, che ha attivato al suo interno un gruppo di lavoro, con il supporto metodologico dell’ex INEA (attualmente CREA). L’attività del NUVAL è stata supportata dal CSI Piemonte (monitoraggio amministrativo), IPLA spa (monitoraggio ambientale) e altri partner con competenze specifiche quali IRES Piemonte e IRCRES.

[2] Gruppi di azione locale